La potestad sancionadora del régimen medio ambiental en la República Dominicana
Por: Jennifer M. Sepúlveda Molina
La asamblea revisora del 2010, otorgó de forma expresa potestad sancionadora a la administración pública, estableciendo en su artículo 40 numeral 13 que nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción penal o administrativa, y en su numeral 17 que en el ejercicio de la potestad sancionadora establecida por las leyes, la Administración pública no podrá imponer sanciones que de forma directa o subsidiaria impliquen privación de libertad. En vista de ese mandato constitucional se le otorgan facultades sancionatorias al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, como ente encargado de proteger y preservar el medio ambiente. Sin embargo, es preciso señalar que dicha potestad es ejecutada con un eminente vacío legal, y por tanto en violación al orden constitucional, pues adolece de una ley formal que tipifique las conductas sancionables. (Subrayado nuestro)
La República Dominicana a partir de la reforma constitucional del año dos mil diez (2010), estableció de forma expresa las prerrogativas constitucionales propias para la imposición de una sanción administrativa, que hasta la referida fecha se encontraban, al menos de manera formal, exclusivas para el derecho penal, lo que implica el respeto al principio de legalidad, y por tanto a la regla de nullum crimen nulla poena sine lage praevia, que prescribe que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que al momento de producirse no constituyan un delito, falta o infracción administrativa.
En consecuencia, es la propia constitución que establece que la potestad sancionadora, como facultad de la administración pública debe ser aplicada conforme a la ley, con el fin único de evitar vulneraciones de derecho, y a su vez brindar una mayor y real seguridad jurídica a sus ciudadanos. Lo que significa que la tipificación de las sanciones de infracciones administrativas debe estar reguladas conforme a una ley que así lo establezca, lo que en definitiva otorgará un poder a favor de la administración, pero de forma controlada, regulada por exigencias y parámetros mínimos de obligatorio cumplimiento. Por lo que, como todas las facultades que le son otorgadas a la administración, en especial cuando las mismas están llamadas a limitar y restringir derechos fundamentales, la potestad sancionadora debe ser delimitada de forma tal que su uso y ejercicio no resulte una facultad discrecional, sino más bien legal. La forma adecuada para lograr una perfecta delimitación de las facultades de la administración, que no es más que un control al poder de imperio que esta posee, es dotándola de las exigencias legales mínimas que conforman el actual estado democrático, social y de derecho que tenemos.
El anterior señalamiento, y en vista de la mala práctica del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales en la imposición de sanciones administrativas, utilizando tipos creados en reglamentos, tal es el caso de la Resolución núm. 18/2007 que aprueba el reglamento para el control, vigilancia e inspección ambiental y la aplicación de sanciones administrativas, listado de ilícitos administrativos y manual de vigilancia e inspección.
Al respecto es importante resaltar que las potestades son los medios jurídicos con que la Administración procura sus fines. Toda actuación administrativa se presenta como el ejercicio de un poder que la ley le atribuye de forma previa, y que delimita, por lo que el ejercicio de potestades por la administración siempre presupone una atribución legal. (GARCÍA DE ENTERRÍA, 2008, 451). Es en la propia constitución que obliga al estado dominicano, y en consecuencia a su administración, a proteger el medio ambiente, considerado como un derecho colectivo. (Ver artículo 66 Constitución).
En ese sentido, debemos de prestar especial atención a lo establecido en el numeral 5 del artículo 67 de la constitución, tendente a la protección del medio ambiente, establecido como un deber por parte de la administración, indicando lo siguiente, a saber: “5) los poderes públicos prevendrán y controlarán los factores de deterioro ambiental, impondrán las sanciones legales, la responsabilidad objetiva por daños causados al medio ambiente, y a los recursos naturales y exigirán su reparación. Asimismo, cooperarán con otras naciones en la protección de los ecosistemas a lo largo de la frontera marítima y terrestre…” (Subrayado nuestro).
El resaltado anterior no resulta casual, y es que incluso la propia norma constitucional expresamente establece que las sanciones a imponer para la protección y preservación del medio ambiente y los recursos naturales deben ser sanciones de tipo legal, lo que implica que su tipificación debe encontrarse debidamente establecida en una ley formal, y no en un reglamento, como sucede en la práctica actual.
Aceptar y asumir como válido el errado accionar del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales en la forma en que actualmente se encuentra imponiendo sanciones administrativas, sería desnaturalizar figuras jurídicas que están llamadas a cumplir y suplir objetivos y necesidades distintas, pues por un lado como ha referido el Tribunal Constitucional, la reserva legal es definida como una garantía consagrada por el constituyente mediante la cual un determinado número de materias son reservadas a la potestad sancionadora del legislador (TC/0373/14 del 26 de diciembre del 2014, Tribunal Constitucional Dominicano). Lo que quiere decir que la reserva de ley supone la necesidad que de forma predeterminada una ley, de manera exclusiva, tipifique tanto las conductas que constituirán una sanción administrativa, como la sanción per se, que a consecuencia de dicho incumplimiento se impondrán. El respeto a dicho concepto supone una garantía para las personas, tanto físicas como jurídicas, pues de antemano tienen la certeza de cuales conductas conllevan una sanción, pero, sobre todo, obliga a que sea el legislador quien así determine cuáles serán las conductas merecedoras de un castigo.
Debemos reconocer que la Ley 64-00 contiene en su artículo 167 la competencia para sancionar, sin embargo se limita a establecer las sanciones a imponer sin indicar los mandatos prohibitivos a los que deben abstenerse las personas, por lo cual el ente encargado de la protección y preservación del Medio Ambiente y los Recursos Naturales ha intentado perfeccionar dicho vacío legal con la creación de los tipos mediante reglamentos, atentando gravemente contra la seguridad jurídica y el orden constitucional.
Como es sabido, el reglamento, de acuerdo con su heteronomía implica no solo que no pueden expedirse sin una ley previa a cuya pormenorización normativa están destinados, sino que su validez jurídico-constitucional depende de ella en cuanto no deben contrariarla ni rebasar su ámbito de aplicación. A excepción del poder reglamentario autónomo, no puede expedirse un reglamento sin que se refiera a una ley, y se funde precisamente en ella para proveer en forma general y abstracta en lo necesario a la aplicación de dicha ley a los casos concretos que surjan. (TC/0032/12 de fecha 15 de agosto de 2012, Tribunal Constitucional Dominicano). De manera que, el reglamento está llamado a optimizar, a explicar si se quiere, el contenido de la ley, de manera que su aplicación y entendimiento sea más eficiente, por lo que el reglamento tiene como límite y objetivo al mismo tiempo, aclarar y ordenar exclusivamente lo que establece la ley, de manera que no puede crear o ampliar situaciones, sanciones o tipos que ya no estén de manera previa en la ley por cuya existencia fue creado.
En palabras del profesor Eduardo Jorge Prats no hay infracción administrativa, ni sus correspondientes consecuencias jurídicas (sanciones), sin previa determinación o tipificación por ley formal. Se consagra así una reserva de ley en materia sancionadora a favor del legislador y que se manifiesta en la tipificación de ilícitos, el establecimiento de las sanciones, el enjuiciamiento de los hechos y la ejecución de las sanciones.
Resaltamos que la tipicidad, es la descripción legal de una conducta específica a la que se conectará una sanción administrativa. La especificidad de la conducta a tipificar viene de una doble exigencia: del principio general de libertad, sobre el que se organiza todo el Estado de derecho que impone que las conductas sancionables sean excepción a esa libertad y, por tanto, exactamente delimitadas, sin ninguna indeterminación, y, en segundo término, a la correlativa exigencia de la seguridad jurídica, que no cumpliría si la descripción de lo sancionable no permitiese un grado de certeza suficiente para que los ciudadanos puedan predecir las consecuencias de sus actos (lex certa). (GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, 2008, 177- 178).
Así las cosas, aplicar sanciones administrativas, independientemente del tipo que sea, sin que las mismas se encuentren debidamente tipificadas en la ley formal correspondiente a la regulación de que se trate, en este caso particular en la ley general de medio ambiente y recursos naturales (Ley núm. 64-00), constituye una violación a la seguridad jurídica y todas las garantías constitucionales establecidas a favor de las personas, pues como hemos establecido anteriormente, las mismas quedarían supeditadas al capricho discrecional del funcionario que decida, de forma indiscriminada crear o ampliar sanciones o infracciones a través de la promulgación de cuantos reglamentos le parezca.
En ese mismo sentido, el artículo 35 de la Ley 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, del 8 de agosto de 2013, estipula que la potestad sancionadora de la Administración Pública sólo podrá ejercerse en virtud de habilitación legal expresa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente al órgano al que le fue atribuido. Por su parte, el artículo 36 de la Ley 107-13, reconoce que la potestad sancionadora de la Administración se encuentra limitada por el principio de tipicidad, al establecer que “son infracciones administrativas los hechos o conductas así tipificados en la ley, que establecerá las sanciones administrativas correspondientes”. (Subrayado nuestro).
Por lo que, si bien es cierto que el artículo 167 de la Ley General Sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales (Ley núm. 64-00), faculta al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales imponer sanciones administrativas, no es posible desconocer que dicha Ley no tipifica infracciones plausibles de ser sancionadas administrativamente, por lo que la potestad sancionadora del Ministerio a la fecha de hoy resulta precaria y vacía, no pudiendo ser ejercida en contravención con el orden constitucional.
No perdamos de vista la indiscutible necesidad de que el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, como administración encargada de preservar y proteger el medio ambiente y los recursos naturales posea la facultad de sancionar, pues ha sido demostrado, desde la fundación de la noción de Estado, que dicha facultad es la única vía con que la administración puede hacer lograr sus fines. Sin embargo, dicha facultad debe ser ejercida de acuerdo a los cánones constitucionalmente establecidos, en procura del respeto y goce de los derechos y garantías de las personas.
Conclusión
Por aplicación a ultranza de los parámetros establecidos en nuestra constitución, las sanciones administrativas impuestas por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales resultan nulas de pleno derecho, pues las mismas, al no encontrarse debidamente tipificadas mediante una ley formal que las cree y las describa, resultan inexistentes e inaplicables.
De manera que, cualquier sanción impuesta, incluyendo las multas que en la práctica son impuestas, resultas en contravención con el principio de legalidad, tipicidad y seguridad jurídica, pues un reglamento no puede innovar, crear o ampliar una sanción o infracción que su ley no establezca. En consecuencia y de manera irrefutable el régimen medio ambiental dominicano, en el marco de la potestad sancionadora de su administración, adolece del instrumento más importante para garantizar y hacer cumplir sus objetivos; potestad sancionadora.
Bibliografía
- Constitución de la República de fecha 13 de junio de 2015, Gaceta No. 10805 del 10 de julio de 2015; -CONCEPCIÓN ACOSTA, Franklin E., Apuntada Ley 107-13 Sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, Primera edición, Santo Domingo, República Dominicana, Impresora Soto Castillo, 2016.
- GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de derecho administrativo. Tomo II. (14va ed.). Madrid, Editorial Civitas, 2008.
- JORJE PRATS, Eduardo. Constitucionalidad de las Sanciones Administrativas, Estudios Jurídicos, Volumen VI, Núm. 1 (Enero-Abril 1996), p. 48 -Ley 64-00 General Sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales.
- Sentencia del TC publicada en el portal del TC: TC/0373/14 del 26 de diciembre del 2014, en línea, www.tribunalconstitucional.gob.do/Sentencias.do [consulta 15 septiembre 2017]
- Sentencia del TC publicada en el portal del TC: TC/032/12 del 15 de agosto del 2012, en línea, www.tribunalconstitucional.gob.do/Sentencias.do [consulta 7 agosto 2017]
