Importancia de una teoría adecuada de lo contencioso electoral
Por Stalin Osser
A propósito de las entrevistas llevadas a cabo por el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) a los postulantes a formar parte como jueces titulares del Tribunal Superior Electoral (TSE), he podido observar, con elevada satisfacción, el interés de los consejeros de reactivar la discusión sobre la definición del terreno competencial entre el TSE y el Tribunal Superior Administrativo (TSA) sobre los impugnaciones en contra de los actos electorales (o administrativos electorales, tal y como los denomina el Consejo de Estado de Colombia) emitidos por la Junta Central Electoral (JCE) en su rol de órgano constitucional encargado de la administración del proceso electoral y garante de la protección de los derechos políticos electorales.
La discusión de esta problemática la inicia el precedente TC/0282/17, el cual versó sobre un conflicto de competencia atípico entre la Junta Central Electoral y el Tribunal Superior Administrativo, en donde la JCE reclamaba que el TSE tenía vedado conocer impugnaciones en contra de actos administrativos electorales relativos al reconocimiento de organizaciones políticas, puesto que, a su juicio, esta cuestión es competencia del Tribunal Superior Administrativo.
Así, la conclusión arribada por la jurisdicción constitucional en la solución del indicado conflicto de competencias se decantó por declarar al Tribunal Superior Administrativo como la jurisdicción competente para ejercer el control de los actos emitidos por la Junta Central Electoral, en cuanto que (i) no existe una disposición legal expresa que otorgue tales competencias al Tribunal Superior Electoral, y (ii) las decisiones de la Junta Central Electoral son actos administrativos y, como tales, deben ser encausados ante la jurisdicción contencioso administrativa.[1]
Es en este contexto que cobra importancia la construcción de una teoría adecuada sobre lo contencioso electoral. En efecto, en la legislación electoral dominicana no existen precisiones conceptuales sobre lo contencioso electoral; esto ha provocado que se tienda a considerar —en términos genéricos— como tal cualquier conflicto judicial que involucre, ya sea al órgano administrativo electoral, a una organización política o a algún ciudadano que participe en la obtención de un puesto de elección popular, siendo esto un error que se manifiesta en la configuración legislativa de las competencias a cargo del Tribunal Superior Electoral, pues, tal como como veremos más adelante, no todo lo que conoce la jurisdicción electoral es contencioso electoral.
Para Orozco, lo contencioso electoral comprende el conjunto de medios procesales de que procuran el control de la regularidad de los actos y procedimientos electorales, esto es, el conjunto de controles o impugnaciones estrictamente jurisdiccionales frente a actos y procedimientos electorales emitidos por la autoridad electoral administrativa. [2]
Al hilo de lo hasta aquí planteado, la identificación de una teoría adecuada sobre lo contencioso electoral que sea compatible con la realidad que nos ofrece el ordenamiento electoral dominicano, no es una tarea ociosa; la relevancia jurídica que representa este ejercicio se encuentra enlazada intrínsecamente con la delimitación de las competencias constitucionales del Tribunal Superior Electoral (TSE).
De ahí que el artículo 214 de la Constitución establezca que el TSE “es el órgano competente para juzgar y decidir con carácter definitivo sobre los asuntos contencioso electorales[3] y estatuir sobre los diferendos que surjan a lo interno de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos o entre éstos”. De esta disposición constitucional podemos observar que el TSE no solo es competente para resolver conflictos intrapartidarios o a lo interno de las organizaciones políticas, sino también para juzgar todo lo que se derive del concepto analizado: lo contencioso electoral.
Aunado a lo anterior, otro aspecto que también pone de relieve la necesidad conceptual de lo contencioso electoral tiene que ver con lo estipulado en el artículo 56 de la Ley 1494, que instituye la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de fecha nueve (9) de agosto de 1947, disposición esta que fue totalmente omita por los precedentes del TC respecto al tema[4]:
“Las cuestiones contencioso-electorales, de ajuste de cuentas oficiales y reclamaciones contra el Estado, de expropiación pública y de seguros sociales, deben ser conocidas por las jurisdicciones esenciales ya establecidas y no estarán bajo la competencia del Tribunal Superior Administrativo”.
Como podemos observar, la disposición transcrita es determinante en establecer que el Tribunal Superior Administrativo no es competente para conocer sobre los asuntos contenciosos electorales, sino que estos estarán a cargo de las jurisdicciones especiales ya existentes. Por cuanto, si bien la norma transcrita es preconsitutcional, aún su contenido permanece vigente y habilita al Tribunal Superior Electoral, como jurisdicción especializada, para juzgar todo lo que se derive de lo contencioso electoral que, como ya hemos planteado, abarca los diversos medios técnicos-jurídicos de impugnación o control de los actos y procedimientos electorales emitidos por la administración electoral.
En ese tenor, si asumimos la noción de contencioso electoral planteada, arribaremos a la conclusión de que es el TSE (y no el TSA) el órgano jurisdiccional competente para ejercer el control de los actos dictados por la JCE, en sus funciones electorales, que impacten el sistema electoral y, a su vez, sean susceptibles de vulnerar derechos políticos electorales.
De todos modos, a mi juicio, y pese a no existir ninguna disposición legal que les otorgue estas atribuciones expresamente al Tribunal Superior Electoral, de conformidad con las competencias y facultades implícitas reconocidas a los órganos constitucionales autónomos por la misma jurisdicción constitucional en el precedente TC/0305/14[5], estas competencias pueden ser reconocidas, pues las mismas forman parte de su misión constitucional.
Por consiguiente, cuando la administración electoral emita un acto que impacte el ámbito de los derechos políticos electorales, el mismo debe ser controlado por la jurisdicción especializada encargada constitucionalmente de velar por la protección de estos tipos de derechos y, en razonamientos del TC, “la jurisdicción contencioso electoral es la compete [de] proteger de manera eficaz el derecho al sufragio, es decir, el derecho a elegir y ser elegible”.[6]
Por otro lado, un escenario interesante alrededor de esta discusión se produjo en el desarrollo del torneo electoral de 2020, cuando la Junta Central Electoral dispuso mediante un acto electoral administrativo que las organizaciones políticas solo podían acreditar un solo delegado ante los colegios electorales, tomando en cuenta el nivel presidencial. Sin embargo, resulta que no todas las organizaciones políticas llevan candidatos en el nivel presidencial, de manera que la referida decisión les impedía fiscalizar el proceso ante las mesas electorales de sus candidaturas[7]. Este acto fue impugnado ante el Tribunal Superior Electoral y, respecto a su competencia, consideró lo siguiente:
“La resolución cuestionada concierne a la organización de la jornada electoral, específicamente al procedimiento para la acreditación de los delegados de los partidos políticos ante los colegios electorales, de manera que se trata de un genuino acto electoral. En atención a lo expuesto, resulta evidente que en la especie se trata de un asunto contencioso electoral, cuya competencia recae, por mandato constitucional, en este Tribunal Superior Electoral[8]. En efecto, el impetrante ha sometido a consideración de esta Corte la impugnación de una resolución adoptada por la máxima autoridad en organización de los procesos electorales con el propósito de regular la acreditación de delegados ante los colegios electorales y las juntas electorales. De modo, pues, que se está ante el combate a un genuino acto electoral, que despliega sus efectos sobre los partidos políticos y que se agota con la conclusión de la jornada electoral.[9]
Del análisis de los razonamientos desarrollados por el TSE para retener la competencia en ese caso en particular, se pueden colegir dos ideas fundamentales: i) considerar la actuación de la JCE sobre los delegados políticos como un acto electoral susceptible de vulnerar derechos políticos electorales; y ii) enmarcar la impugnación del referido acto como un conflicto contencioso electoral para poder activar las competencias del 214 constitucional arriba transcrito.
En similares términos, el Tribunal Constitucional a través de la sentencia TC/0180/21, argumentó que:
“Comprobamos, en efecto, que el presente caso atañe a un asunto contencioso electoral, cuyo origen radica en los requerimientos exigidos por la ley para desempeñar el cargo de regidor. Al respecto, conviene tomar en cuenta que los mecanismos contenciosos electorales han sido concebidos para solucionar conflictos y controversias en materia electoral. Estos mecanismos también conciernen los medios de impugnación habilitados a los ciudadanos para recurrir los actos, acuerdos o resoluciones de los organismos electorales”.
Como se puede observar, la distinción del razonamiento entre la jurisdicción electoral y la constitucional radica en que, mientras la primera considera contencioso electoral todos aquellos recursos o impugnaciones en contra de actos electorales (emitidos por la administración electoral), la segunda supedita la activación del contencioso electoral cuando exista expresamente un recurso específico “habilitado” por el legislador para atacar un acto en concreto, de lo contrario no existe un contencioso electoral.
En otras palabras, a juicio de la jurisdicción constitucional, si el recurso no está previsto para atacar una actuación específica de la administración electoral, no estamos, ni estaremos, frente a un contencioso electoral en caso de que sea impugnado y, por ende, la jurisdicción contenciosa administrativa será la facultada para ejercer el poder del control jurisdiccional.
Para ilustrar mejor lo planteado, nos vamos hacer valer de dos ejemplos:
I.Para impugnar la decisión que emite la administración electoral sobre las propuestas de candidaturas que presentan las organizaciones políticas, el artículo 145 de la Ley 15-19, Orgánica de Régimen Electoral, prevé un recurso por ante el Tribunal Superior Electoral; en ese ejemplo, cualquiera de los criterios que entendemos como válido activarían el contencioso electoral, ya que el recurso se encuentra expresamente previsto y está destinado en contra de una actuación de la administración electoral;
II.Las decisiones emitidas por la administración electoral aceptando o rechazando las solicitudes de reconocimientos de organizaciones políticas; estas decisiones no tienen prevista expresamente por la legislación un recurso específico para encausarlas en lo jurisdiccional, de ahí que, si consideramos el criterio de la jurisdicción constitucional válido no estamos ante un contencioso electoral (el recurso no está previsto expresamente), mientras, si tomamos el criterio de la jurisdicción electoral, estamos frente a un contencioso electoral que activa las competencias constitucionales del Tribunal Superior Electoral, por el simple hecho de que la decisión provino de la administración electoral en sus funciones electorales.
Hasta lo aquí planteado, podemos concluir que no todas las competencias de la jurisdicción electoral son contenciosas electorales, pues existen otras competencias como son las de dirimir conflictos entre los partidos políticos y a lo interno de los mismos, así como las de conocer las imputaciones de lo penal electoral y las rectificaciones de actas del estado civil. Y es que la utilidad e importancia de identificar un concepto uniforme y adecuado de lo contencioso electoral, se traducirá en una mejor configuración legislativa de las competencias que están a cargo del Tribunal Superior Electoral.
Existen también otras herramientas conceptuales útiles para comprender la dimensión del tema de las competencias a cargo de la jurisdicción electoral, entre ellas, el acto electoral o acto administrativo electoral y función electoral, además, las implicaciones sistemáticas que produce someter los asuntos electorales al régimen de justicia ordinario por ante la jurisdicción contencioso administrativa, todos estos, serán para una próxima entrega.
[1] Parte dispositiva del precedente TC/0282/17.
[2] J. Orozco, «El contencioso electoral/La calificación electoral». Derecho electoral latinoamericano: un enfoque comparativo, ed. por Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM (Ciudad de México, UNAM, 2019), pp. 1179-1363.
[3] Cursivas y subrayado añadidos.
[4] TC/0282/17, TC/0624/18, TC/0082/18 y TC/0180/21
[5] República Dominicana. Tribunal Constitucional, sentencia TC/0305/14, de fecha 22 de diciembre de dos mil catorce (2014).
[6] República Dominicana. Tribunal Constitucional, sentencia TC/0624/18, de fecha 10 de diciembre de dos mil dieciocho (2018).
[7] El Tribunal Superior Electoral arribó a la conclusión de modificar el acto y disponer que las organizaciones políticas puedan acreditar un delegado ante las en cada uno de los colegios electorales adscritos a la demarcación de su candidatura, independientemente del nivel de elección.
[8] Cursivas nuestras.
[9] República Dominicana. Tribunal Superior Electoral, sentencia TSE-681-2020, de fecha 23 de junio de dos mil veinte (2020).
