Las competencias orgánicas ¿parte de la libertad legislativa o limitada a la reserva legal?
Por: Nikauris Báez Ramírez
En la sentencia TC/0508/21 el Tribunal Constitucional conoció sobre una acción directa de inconstitucionalidad, declarando las disposiciones sometidas a control de constitucionalidad inexequibles y dictando una sentencia manipulativa en la que, concretamente, suprime la atribución del Tribunal Superior Electoral para conocer de los delitos y crímenes en materia electoral, relegándola a la jurisdicción penal ordinaria.
Si bien celebramos la antedicha decisión por el diseño orgánico del Tribunal Superior Electoral vulnerar groseramente principios elementales del debido proceso penal, disentimos o guardamos ciertas discrepancias con el criterio esgrimido por la mayoría del plenario respecto a la reserva constitucional de ley como límite a la facultad del legislador para otorgar competencias a órganos de la Administración Pública o extrapoder y en la que figura, a ese respecto, incorporado un interesante voto salvado del magistrado Justo Pedro Castellanos Khoury.
A juicio del Tribunal Constitucional, el legislador no puede atribuir competencias a un órgano que, estando enunciadas tales [las competencias] en la Constitución, el Constituyente no disponga una “reserva de ley” para ampliarlas. De ahí que los legisladores no pueden ni atribuir más funciones ni suprimir las ya dadas por el Constituyente. De modo que la reserva legal no es restrictiva a su disposición por el Constituyente para “regular” el ejercicio de derechos fundamentales, sino también la competencia orgánica, ya que se trata de poner en pugna auténticos derechos fundamentales, conforme sostiene la jurisdicción de lo constitucional.
Antes de abordar tal casuística, es dable hacer dos precisiones importantes del caso en comento: primero, el Tribunal Superior Electoral, órgano al que se le suprimen competencias, es un órgano con autonomía reforzada; y, segundo, un órgano con autonomía reforzada jurisdiccional, de modo que la competencia la aúna el Tribunal Constitucional con los derechos fundamentales que solo pueden estar limitados si existe reserva de ley, al toda persona tener derecho a “ser juzgada por un juez competente”, cuando se trata de la competencia jurisdiccional hablamos de una garantía del debido proceso a favor de los justiciables.
¿Por qué las antedichas precisiones son importantes? la respuesta que ello sugiere pudiera conducirnos a dos razonamientos, uno que soporta la hipótesis del TC -siempre que se entienda in concreto– es decir, el criterio solo irradie supuestos como los conocidos por el TC en ese caso o, dos, que de todas formas descartemos la hipótesis, por considerar que la naturaleza orgánica del Tribunal Superior Electoral no es un elemento para arribar a la conclusión a la que al parecer llegó el Tribunal Constitucional. Veamos:
Si consideramos la naturaleza del TSE, órgano constitucional autónomo, los cuales son “creados directamente por la Constitución”; se ubican en la “vértice del Estado con los tres poderes clásicos” y dada la “autonomía reforzada” de la que se encuentran revestidos y, justamente por tal, para que sus funciones no invadan el ámbito de competencia de otro poder público y conservar la garantía del principio de separación de poderes y de frenos y contrapesos, ¿todas sus competencias deben estar necesariamente establecidas por el Constituyente, so pena de que -en ausencia de reserva legal expresa- el legislador incurra en un “exceso” en sus atribuciones al legislar adicionando competencias?
¿Constituye una distinción sustancial entre los órganos extrapoder y los órganos que pertenecen a la Administración Pública que los primeros son creados directamente por la Constitución por lo que el diseño de sus competencias debe ser directamente de rango constitucional? Si consideramos que sí, ¿sería válido aludir a que, en razón de ello, todas y cada una de sus competencias deben estar establecidas por la Constitución, suponiéndole al Constituyente un requisito adicional de previsión y visión para instituir todas las competencias a órganos de esta naturaleza en la Constitución?
Lo cierto es que el Tribunal Constitucional nada dice al respecto, no aludió a la referida característica para el criterio que esbozó, también resulta, dada la escasa doctrina local y la diferencia de la naturaleza jurídica de los órganos con autonomía reforzada en la región en cuanto a su origen y contexto político-jurídico, un intento de mi parte en reparar en que ¿si deben ser creados por la constitución, esto significa que todas sus competencias estén en ella y por ello la reserva legal sea imperativa? La naturaleza jurídica de los órganos extrapoder se continuará construyendo y delineando paulatinamente, y las sentencias pedagógicas del Tribunal Constitucional constituyen la principal doctrina constitucional en la materia, aunada con las desarrolladas por los profesores Flavio Darío Espinal y Eduardo Jorge Prats.
Volviendo a nuestro punto, consideramos, en principio, que la naturaleza orgánica del Tribunal Superior Electoral, como órgano con autonomía reforzada creado directamente por la Constitución, si bien supone un límite a una creación extraconstitucional, es decir, no podría el legislador orgánico u ordinario diseñar o instituir nuevos órganos extrapoder, no menos cierto es que ello no es óbice para que pueda adicionarle competencias legales, siempre que no colida o desnaturalice su esencia orgánica.
Ejemplificando lo anterior, un órgano con competencia para pelar chinas constitucionalmente, el legislador le atribuya la competencia de ensamblar carros, ello se traduciría en desnaturalizar su esencia orgánica; máxime, si además la competencia de ensamblar carros está atribuida a otro órgano se vulneraría el principio de la separación de poderes, cuestiones que, en todo caso, también debe observarse en la atribución de competencias a cualquier órgano de la Administración Pública o extrapoder, y que podrán someterse al control de la jurisdicción constitucional, sin tener que menoscabar la libre configuración legislativa.
El magistrado Castellanos en su voto salvado, precisa -citando a Eduardo Jorge Prats- que el legislador puede extender su poder normativo a cualquier clase de objetos, de modo que, a su juicio, la cláusula abierta sobre la libertad de los legisladores para la configuración normativa, consagrada en el artículo 93.1.q) constitucional, pone de relieve que en nuestro derecho la función legislativa con miras a la producción normativa comporta una facultad discrecional sumamente dilatada que sólo se encuentra limitada por la Constitución, en tanto que el producto final ─la ley─ no sea arbitrario, caprichoso, irrazonable, desproporcional, lesivo de los derechos fundamentales de las personas ni contrario a cualquier disposición constitucional.
Continúa sosteniendo Castellanos que existe una cláusula general que reserva tanto la organización como estructuración a una norma legal de naturaleza orgánica; por lo que, en cierto modo, es posible inferir que el constituyente derivó todo asunto ligado al desarrollo de las competencias de estos al legislador orgánico, de modo que no se precise la exigencia de una reserva previa de ley, concluyendo con que desnaturaliza la esencia de la reserva legal y, peor aún, inadvierten la afectación que ello representa para el ejercicio de la libertad de configuración legislativa otorgada al Congreso Nacional desde el artículo 93.1.q) de la Carta Política.
Concordamos con el magistrado Castellanos. Consideramos que la atribución de competencias a órganos de la Administración Pública o extrapoder es parte de la facultad de configuración legislativa de los legisladores y legisladoras, de modo que su ejercicio no debe limitarse a que exista reserva de ley constitucional, más bien, en todo caso, el legislador debe observar otros espectros, como: (i) la competencia que se adicione converja con la naturaleza orgánica; (ii) no esté atribuida a otro órgano; (iii) no menoscabe o suprima las ya dadas por el Constituyente, cuestiones que podrán ser sometidas al control constitucional para determinar su juridicidad.
