La prescripción en materia tributaria
Por: Adonis L. Recio
La prescripción en sentido general obedece al instrumento jurídico que permite oponerse al cumplimiento de una obligación, en ese sentido suele distinguirse de la caducidad en que implica el nacimiento de un derecho por parte del deudor -o agente pasivo- en rehusarse a honrar el pago, mientras que la caducidad solo impone la cesación del derecho.
El régimen especializado aplicable, a saber, la Ley núm. 11-92 y sus modificaciones (Código Tributario), de entrada, nos otorga un tratamiento que suele tener complicaciones en términos prácticos; y con esto nos referimos a la mención de la prescripción dentro de los modos de extinción de la obligación tributaria (artículo 15 y su literal D), a pesar de otorgar una naturaleza distinta en su articulo 21, cuando explica: a) Las acciones del Fisco para exigir las declaraciones juradas, impugnar las efectuadas, requerir el pago del impuesto y practicar la estimación de oficio; b) Las acciones por violación a este Código o a las leyes tributarias; y c) Las acciones contra el Fisco en repetición del impuesto”.
Esta situación ha generado el primer tema de discusión, en donde importantes doctrinarios refieren la posibilidad de que cuando el pago se realice de forma voluntaria, es valido pues lo que ha prescrito es el derecho del ente recaudador exigir, reclamar o accionar en su provecho. Al respecto, la autora VASQUEZ CASTRO, Yorlin L. nos indica en su obra Derecho Tributario Sustantivo y Administrativo, 2018, pág. 223-224: “La prescripción es generalmente enumerada entre los modos o medios extintivos de la obligación tributaria. Sin embargo, desde un punto de vista estricto jurídico, esa institución no extingue la obligación sino la exigibilidad de ella, es decir, la correspondiente acción del acreedor tributario para hacer valer su derecho al cobro de la prestación patrimonial que atiende al objeto de aquella. Por ello en derecho común esta figura es denominada como una excepción que repele una acción o una ejecución”
La relevancia de la prescripción radica no sólo en los porcentajes tan significativos que representa en los Juicios Contencioso-Tributario, donde goza de un protagonismo preocupante respecto de una Administración Tributaria eficiente[1], sino también por la necesaria revisión de su régimen de aplicación en los términos que observaremos más adelante.
El alcance de esta prescripción no solo se limita a la potestad de fiscalización y determinación, siendo afectada también la sancionatoria de forma expresa por el articulo 21 literal B); al cual se adhiere el ejercicio de la acción en reembolso, lo cual ha destacado la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia (SCJ) mediante Sentencia núm. 846 de fecha 5 de diciembre de 2018; caso Sylvio Gilles Julien Hodos vs DGII. Número Interno: 2017-1294.
Considerando, que así las cosas, queda evidenciado que el Tribunal a-quo desnaturalizó los hechos de la causa, al contar el punto de partida del plazo como si se tratara de un recurso o acto administrativo cuando en realidad se trata del ejercicio de una acción en repetición de pago indebido, cuya norma de regulación resulta ser distinta, y se encuentra prevista en el artículo 21 del Código Tributario, el cual señala: “Prescriben por tres años… e) Las acciones contra el Fisco en repetición de impuesto”; que habiendo sido realizado el pago del impuesto el día 8 de julio de 2015 e interpuesta dicha acción el 15 de julio del mismo año, es evidente, que el recurrente se encontraba en tiempo hábil para el ejercicio de su acción, que frente a tales circunstancia el Tribunal a-quo estaba en el deber de conocer los méritos de su apoderamiento y decidir al respecto, por lo que al no hacerlo así incurrió en la desnaturalización denunciada, razón por la cual dicha sentencia debe ser casada;
Causas de suspensión y prescripción
Los artículos 23 y 24 del Código Tributario prevén de forma clara cómo se verifican las interrupciones y suspensiones (diferentes) incidiendo en el lapso previsto para que la exigencia. De tal manera cuando medie una de las siguientes causas: a) Por la notificación de la determinación de la obligación tributaria efectuada por el sujeto pasivo, realizada ésta por la Administración. b) Por el reconocimiento expreso o tácito de la obligación hecho por el sujeto pasivo, sea en declaración tributaria, solicitud o en cualquier otra forma. En estos casos se tendrá como fecha de la interrupción la de la declaración, solicitud o actuación. c) Por la realización de cualquier acto administrativo o judicial tendiente a ejecutar el cobro de la deuda, el plazo de prescripción se reinicia por lapso de tres (3) años.
Respecto del caso específico, y su interpretación, la doctrina de VÁSQUEZ CASTRO, Yorlin L. nos explica: “Interrumpida la prescripción no se considerará el tiempo corrido con anterioridad y comenzará a computarse un nuevo término de prescripción desde que ésta se produjo. La interrupción de la prescripción producida respecto de uno de los deudores solidarios es oponible a los otros. La interrupción de la prescripción solo opera respecto de la obligación o deuda tributaria relativa al hecho que la causa” En esta ultima parte se observa el cómo el principio de legalidad y el principio de objetividad como razonabilidad juegan protagonismo capital, toda vez que discierne los efectos del acto interruptor sobre diversas obligaciones tributarias que puedan existir.
En cambio, la suspensión supone la ampliación del plazo por transcurso de dos (2) años, cuando se comprueben las siguientes circunstancias: “a) Por no haber cumplido el contribuyente o responsable con la obligación de presentar la declaración tributaria correspondiente, o por haberla presentado con falsedades. b) Por la notificación al contribuyente del inicio de la fiscalización o verificación administrativa”. A las cuales se suma la interposición de los recursos en sede administrativa o en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Hasta aquí, el tema luce bastante pacífico por la delimitación del Código; el conflicto surge con la interpretación a favor o en contra que pueda desprenderse del literal A) del articulo 24 -citado previamente- decisiones en exceso se han dictado, muchas se contraponen e incluso incorporan elementos innovadores siendo de los más notorios el suscitado mediante Sentencia núm. 95 de fecha 26 de septiembre de 2018 dictada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia (SCJ); caso Marlyn Rosario Peña y compartes vs DGII, veamos:
(…) que los jueces del Tribunal a-quo al estatuir que el derecho del Fisco para exigir el cobro del Impuesto Sucesoral sobre los bienes relictos por la causante de los hoy recurrentes no se encontraba prescrito, porque al entender de dichos jueces “el curso de la prescripción había quedado legalmente suspendido por el plazo de dos años por el hecho de que la declaración sucesoral fue objeto de modificaciones al tener un inventario inexacto como fue determinado en el pliego de modificación practicado y notificado por la Dirección General de Impuestos Internos”, al hacer esta afirmación dichos jueces incurrieron en una interpretación y aplicación errónea del indicado articulo 24.2. a) del Código Tributario que regula la figura de la suspensión en materia tributaria; ya que al considerar que la notificación de dicho pliego de modificación sucesoral había operado a favor de la Administración la suspensión del curso de la prescripción por el termino de dos años, como lo indica dicho artículo, dichos jueces no observaron que esta disposición no aplicaba al caso de la especie, ya que según consta en la propia sentencia, la presentación de la declaración jurada del Impuesto Sucesoral se produjo en fecha 26 de junio de 2008, por lo que conforme a lo previsto por el artículo 21 del Código Tributario, a partir del día siguiente de esta presentación es que se iniciaba el punto de partida de la prescripción tributaria de tres años en contra del fisco para reclamar dicha obligación, que quedaba perfeccionado en fecha 27 de junio de 2011, sin embargo, y tal como consta en la propia sentencia, la notificación del pliego de modificación fue efectuada por la Dirección General de Impuestos Internos en fecha 27 de marzo de 2013, cuando evidentemente se había cumplido el término de la prescripción del derecho del fisco para exigir dicha obligación y por tanto, contrario a lo establecido por dichos jueces, la notificación del referido pliego no produjo el efecto suspensivo sobre el curso de la prescripción, ya que al momento de producirse esta notificación dicho curso había quedado aniquilado por la llegada del tiempo de tres años previsto como prescripción por el indicado artículo 21; de ahí que resulte materialmente imposible pretender que dicha notificación haya operado la suspensión de un plazo que ya resultaba inexistente al haber sido afectado por la prescripción extintiva del derecho del fisco para exigir dicha obligación, tal como ha sido alegado por la parte recurrente, pero que no fue advertido por dichos jueces; (…)”
Sobre este particular hicimos referencia en la obra Procesos en el Contencioso Administrativo de abril de 2021, en cuyas págs. 55-56 constan sendas decisiones dictadas por la Tercera Sala del Tribunal Superior Administrativo donde destaca un criterio bastante controversial en el sentido de que dicha Corte asume que la falsedad de la declaración jurada implica una transgresión al principio de buena fe, por lo que, en vista de que no existían pruebas correspondía al Tribunal comprobar esa situación, en otro orden también señaló que la suspensión o ampliación del plazo por suspensión del plazo, no opera de forma automática ver obra comentada:
Existen opiniones de expertos en la materia que abogan por la ampliación definitiva del plazo de tres (3) a cinco (5) años dejando como sacrificio las causas de suspensión y prescripción (que es donde descansa el origen conflictivo en nuestro Derecho). Lo cierto es que, al tratarse de una mecanismo o instrumento jurídico que si bien es legal resulta inmoral en sentido concreto, lo ideal sería asumir dicha postura con el objeto de agilizar no sólo el recaudo sino también la seguridad jurídica y el clima de inversiones como también el ejercicio de las operaciones comerciales de contribuyentes ya establecidos pues, si mayor es la precisión menores serán las posibilidades de perjuicios de parte y parte -Administración Tributaria y contribuyente-, veamos.
Ante el escenario actual, y nos referimos no sólo a los avances en términos de respuesta a lo interno de esa institución recaudadora -a los que se suman la aceptación de solicitudes de prescripción en sede administrativa vía fase de reconsideración- sino también de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la solicitud de adopción de medida cautelar y su verdadera efectividad son realidades palpables luego de la implementación del Plan de Descongestionamiento aprobado por el Consejo del Poder Judicial mediante Actas números 003 y 008[2] cuyo propósito fue brindar solución a un total de 6,108 expedientes en seis (6) meses; es menester destacar un ambiente de garantía ante un contribuyente que considere se ha vulnerado ese plazo de prescripción, incluso si la adopción de medida cautelar no es la vía para validar o desestimar la prescripción por prejuzgar el fondo (carácter instrumental).
Todo lo anterior pone de relieve la necesidad de que este tema sea objeto de revisión en un sentido u otro, sea por la ampliación del plazo o la modernización del régimen de aplicación de prescripciones orientado a la realidad de la República Dominicana cuya economía predominante es informal.
Referencias:
- VASQUEZ CASTRO, Yorlin L. nos indica en su obra Derecho Tributario Sustantivo y Administrativo,
- Sentencia núm. 846 de fecha 5 de diciembre de 2018; caso Sylvio Gilles Julien Hodos vs DGII. Número Interno: 2017-1294
- Sentencia núm. 95 de fecha 26 de septiembre de 2018 dictada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia (SCJ); caso Marlyn Rosario Peña y compartes vs DGII
- Ley No. 11-92 del 16 de mayo del año 1992 y sus modificaciones (Código Tributario Dominicano).
- DGII va en serio contra la mora administrativa, hay 16 mil expedientes acumulados https://acento.com.do/actualidad/dgii-va-en-serio-contra-la-mora-administrativa-hay-16-mil-expedientes-acumulados-8868017.html (Consultado el 29/01/2022).
[1] Misma que hoy día demuestra importantes resultados en el dictado de Resoluciones de Reconsideración , tal como se puede advertir en el artículo de opinión DGII va en serio contra la mora administrativa, hay 16 mil expedientes acumulados https://acento.com.do/actualidad/dgii-va-en-serio-contra-la-mora-administrativa-hay-16-mil-expedientes-acumulados-8868017.html (Consultado el 29/01/2022) y si bien estas acciones no son las que reflejan acciones oportunas respecto de la suspensión o interrupción de la prescripción son una muestra del empeño de los servidores públicos de una institución que ha cobrado protagonismo durante el desarrollo de la crisis sanitaria y el consecuente impacto en la economía
[2] Ver aviso publicado en la Página Oficial del Poder Judicial con fecha del 8 de abril de 2021, https://poderjudicial.gob.do/poder-judicial-pone-en-marcha-plan-de-descongestion-del-tribunal-superior-administrativo/
