La justicia constitucional frente a la propuesta de reforma
Por Pedro Luis Montilla Castillo
La propuesta de reforma constitucional impulsada por el Poder Ejecutivo en estos momentos, parte del otrora programa de gobierno presentado a la nación en el curso de la campaña electoral tras la que resultó airoso en las urnas el hoy presidente de la República. El eje central de su discurso, junto a la lucha contra la corrupción, era el fortalecimiento de la democracia mediante la verdadera separación de los poderes y la reformulación de ciertas estructuras estatales. Algunos de estos cambios se han venido operando en la dinámica ordinaria, mediante la actuación natural de los poderes públicos, mientras que otros necesitan, por su naturaleza y regulación actual, de las modificaciones puntuales a la Constitución que se procuran en la referida propuesta.
En la deliberación pública que se ha iniciado en torno a esta propuesta, quizás la institución del Ministerio Público es la que recibe una atención especial, tanto de los actores políticos preponderantes en dicha deliberación, como de la prensa y la academia. Sin embargo, hay otros elementos importantísimos que complementan la propuesta inicial del ejecutivo, y quiero detenerme esta vez en el análisis de uno de ellos en particular: la reformulación del quórum para las decisiones jurisdiccionales del Tribunal Constitucional y el impacto de esto en la justicia constitucional en la República Dominicana.
El Tribunal Constitucional fue creado en el marco del proceso de reforma constitucional que concluyó el 26 de enero de 2010. En el artículo 186 de dicho texto, (vigente aún) se dispuso que dicho quórum, es decir, la cantidad de votos necesarios para que se adoptase una decisión, fuese de 9 de los 13 miembros del pleno. Esta mayoría exigida tiene un fundamento evidente para varios de los procedimientos del TC, por la gran carga de legitimidad que requiere, por ejemplo, declarar la inconstitucionalidad de una ley o de un tratado internacional. Sin embargo, para otros casos, como ocurre con la revisión de las sentencias de amparo, es un total contrasentido.
Esta preocupación ha sido expuesta desde la misma promulgación de la Constitución, como lo hizo Cristóbal Rodríguez en la obra Constitución Comentada que editó la FINJUS (ver páginas 363 y 364). Incluso ha sido reconocida por los propios magistrados del Tribunal Constitucional, como refiere el juez emérito, Hermógenes Acosta de los Santos, en una entrevista que concedió a la revista Saber y Justicia (ENJ), Vol. 1, No. 17, junio 2020.
Para ilustrar este punto, veamos de cerca el funcionamiento del Tribunal Constitucional. Para este ejercicio escogeré el año 2016, por tratarse del quinto año de funcionamiento de esta Alta Corte, por lo que sus integrantes tenían ya cierta familiaridad con el procedimiento y la mecánica de trabajo, y estaba aún íntegra la primera composición de dicho órgano. Ese año fueron fallados 401 casos de revisión de amparo. El caso cuyo conocimiento y emisión de sentencia tuvo menor duración fue el que culminó en la sentencia TC/0704/16, de fecha 23 de diciembre de 2016, con una duración de 3 meses y 7 días. Su contrario es el caso que culminó en la sentencia TC/0425/16 de fecha 13 de agosto de 2016, con una duración de 3 años, 2 meses y 10 días. Los restantes 399 procesos evidencian tiempos muy variados. Tomando como referencia la fecha de ingreso de cada expediente al TC y la fecha en que eran expedidas las sentencias, un recurso de revisión de amparo tardó, en promedio 15 meses. Esto sería lamentable en la justicia ordinaria, pero quizás comprensible; en el marco de la justicia constitucional, evidentemente, es un exceso.
Si hacemos un ejercicio similar en el año 2019, contando ya el tribunal con una composición distinta y usando los mismos datos de evaluación, la obtención de una sentencia de amparo es muy similar. Para ver otra perspectiva del ejercicio, observaré los casos de revisión de sentencias jurisdiccionales, en este último año de referencia (2019) usando el método de selección de intervalo fijo, cuyo valor del intervalo es 10. En este caso se evalúan 29 sentencias escogidas aleatoriamente según el método indicado, que arrojan una duración promedio de 14 meses antes de recibir fallo.
Como se evidencia en los datos estadísticos provistos más arriba, el amparo no es –de manera recurrente y por la dilación señalada– un mecanismo efectivo para la protección inmediata de los derechos fundamentales como lo consagra el artículo 72 de la propia Constitución. De poco sirve, en esas circunstancias, que en la fase de primer grado el procedimiento sea, conforme al mismo artículo, preferente, sumario, oral, público, gratuito y no sujeto a formalidades. Lo propio ocurre, como vimos, con el recurso de revisión de decisiones jurisdiccionales y lo que es aún peor e incomprensible: con el procedimiento para la suspensión provisional de una sentencia, mismo que por su naturaleza, debe estar dotado de una celeridad particular.
Esta problemática no es exclusiva de la República Dominicana. Doquier hay un sistema de justicia constitucional puede verse la tensión entre la celeridad requerida y las limitaciones de los órganos jurisdiccionales que la administran. Por eso en muchos casos –como podemos ver en el derecho comparado– se recurre a mecanismos similares a los que se desprenden de la propuesta. Un ejemplo es Colombia, que tiene una de las jurisdicciones constitucionales más respetadas de nuestra región. Además de su “Sala Plena”, cuenta con una sala de selección de tutela y salas de revisión de tutelas. Algo similar ocurre en Perú, donde la ley establece de manera clara que para conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de los procesos de amparo, hábeas corpus, hábeas data y de cumplimiento, iniciadas ante los jueces respectivos, el tribunal está constituido por dos salas, con tres miembros cada una. Sin embargo, en nuestro caso el propio constituyente vedó posibles reformulaciones como las descritas, al sujetar la totalidad de los procesos constitucionales al pleno del órgano y fijar en 9 de 13 votos el quórum para la totalidad de las decisiones.
Los jueces del Tribunal Constitucional no tienen la culpa de que este proceso sea así. Por el contrario, si algo nos consta es el extraordinario trabajo del órgano de justicia para surcar esos valladares impuestos injustificadamente por la Constitución. La labor de su presidente, el Mag. Milton Ray Guevara en una década frente a su pleno, ha sido meritoria y toda la comunidad jurídica sabe que no está en sus manos cambiar esta fórmula. Ni Siquiera el legislador podría hacerlo. De allí la importancia de que mediante una reforma constitucional se permitan ciertos cambios en la conformación del indicado quórum y con ello se procure cumplir con el principio de celeridad, claramente establecido en el numeral 2 del artículo 7 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales.
¿Cómo procura resolver esto en la propuesta de reforma constitucional? Mediante la modificación del artículo 186 de la Constitución se propone que el quórum actual persista solamente para los procesos orgánicos: control de constitucionalidad de las normas infraconstitucionales, control preventivo de tratados internacionales y el conflicto de competencias. A estos procedimientos, sería prudente agregar que el mismo quórum se requerirá para los casos en que se requiera una variación de precedente. Como bien se sabe, cuando el Tribunal Constitucional abandona un precedente ya establecido, debe anunciarlo y justificarlo, por la relevancia que ello tiene para la seguridad jurídica. Sería oportuno que, precisamente para la optimización de ese principio, también en esos casos se requiera la mayoría agravada que ya conocemos. Hay un sector de la doctrina que sostiene que para fijar nuevos criterios interpretativos sobre derechos fundamentales, estas salas deberían remitir al pleno la decisión ya tomada para ratificación. Es una idea igualmente digna de ponderación.
Los demás procesos deberían remitirse a la ley. El legislador orgánico procedería entonces a la creación de salas para el conocimiento de los recursos de revisión de decisiones jurisdiccionales, sentencias de amparo, habeas data y habeas corpus, siempre que no modifiquen precedentes del tribunal. En esta labor legislativa tendrían un rol protagónico los propios jueces del Tribunal, pues nadie conoce mejor que ellos la realidad en la que se desenvuelven y con la que han tenido que luchar, obteniendo resultados importantes pese a ella, en esta primera década. La reforma constitucional habilitaría precisamente al Tribunal Constitucional a tener la iniciativa legislativa para ello, pues, como se sabe, parte de la propuesta es extender la iniciativa legislativa que el actual artículo 96 concede al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo, a la Suprema Corte de Justicia y a la Junta Central Electoral, a los órganos constitucionales extrapoder descritos en el precedente TC/0001/15, en los asuntos propios de sus competencias.
En definitiva, la propuesta que hoy se discute parte de la premisa de que cualquier sistema de derechos y garantías es una construcción dinámica, no estática. Debemos tener la humildad de aprender de las lecciones que nos ofrece la experiencia, valorar los datos estadísticos que se puedan construir a partir de esa experiencia y procurar, mediante las vías de reforma normativa disponibles en nuestro sistema, el perfeccionamiento constante de las condiciones de tutela de los derechos de las personas. Esto es, al final del día, la razón misma de la Constitución
