Responsabilidad solidaria de los contribuyentes
Por Adonis L. Recio
El cumplimiento oportuno de los deberes formales de los contribuyentes, comprendiendo que deber incluye no sólo forma, que se cierne sobre la remisión de información, reportes, modificación de acta de RNC entre otras situaciones apreciadas en el artículo 50 del Código Tributario sino sobre el aspecto sustancial del recaudo, el pago.
Al respecto, el Código Tributario dispone: “Son solidariamente responsables de la obligación tributaria de los contribuyentes:
a) Los padres, tutores, curadores de los incapaces y, en general, los representantes legales;
b) Los presidentes, vicepresidentes, directores, gerentes, administradores o representantes de las personas jurídicas y de los demás entes colectivos con personalidad reconocida;
c) Los que dirijan, administren o tengan la disponibilidad de los entes colectivos y empresas que carecen de personalidad jurídicas, incluso las sucesiones indivisas;
d) Los mandatarios con administración de bienes;
e) Los síndicos, liquidadores y representantes de quiebras, concursos y sociedades en liquidación;
f) Los socios en caso de liquidación o término de hecho de sociedades de personas o sociedades de hecho y en participación;
g) Las personas y funcionarios que por disposición de la ley o de la Administración Tributaria deben exigir o verificar el cumplimiento de la obligación tributaria, cuando incumplan esta obligación; Nota: El párrafo III del Artículo 8 del Código Tributario, modificado por la Ley No.495-06, del 28 de diciembre del 2006, de Rectificación Fiscal, estableció lo siguiente: “Efectuada la designación de Agente de Retención o percepción, el agente es el único obligado al pago de la suma retenida o percibida y responde ante el contribuyente por las retenciones o percepciones efectuadas indebidamente o en exceso.”
h) El agente de retención o percepción, por las sumas que no haya retenido o percibido de acuerdo con la ley, los reglamentos las normas y prácticas tributarias; i) Los terceros que faciliten las evasiones del tributo por su negligencia o culpa; j) La persona jurídica o entidad que resulte de la fusión, transformación o incorporación de otra persona jurídica o entidad, por los tributos debidos por ésta hasta la fecha del respectivo acto; k) En la proporción correspondiente, los adquirientes de bienes afectados por la ley a la deuda tributaria y los adquirientes de establecimientos, de empresas, de entes colectivos con personalidad jurídica o sin ella, comprendiéndose en aquellos a los socios y accionistas de las sociedades liquidadas, así como los adquirientes de los activos y pasivos de ellas. Cesará, sin embargo, la responsabilidad del adquirente en cuanto a la obligación tributaria no determinada:
Frecuentemente, la causal prevista en el literal B) Es la más empleada por la Administración Tributaria para repercutir en el patrimonio de los responsables de un contribuyente que presenta un riesgo grave en la percepción del impuesto, dígase, respecto del deudor principal.
El ejercicio permite encontrar posiciones a favor o en contra de que, quizás un sólo socio, administrador o gerente responda por la totalidad de la deuda, y por ello se contempla por una parte importante de la comunidad jurídica que los embargos que se traben sólo podrían operar en la proporción de sus cuotas accionarias, aspecto que resalta en el proyecto de modificación del Título I del Código Tributario. Hoy día contamos con una aplicación que, la posición jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia (SCJ) ha complementado y racionalizado en algunas ocasiones, a modo de introducción se podría resaltar que: “(…) de conformidad con el indicado artículo 11, el administrador o gerente de la persona jurídica a quien se le atribuya el carácter de contribuyente, como es el caso de la parte recurrente, debe responder solidariamente junto a esta por las obligaciones tributarias cuyos hechos generadores nacieron y concluyeron dentro de los periodos fiscales en que ejerció su mandato, ya que aunque hayan sido posteriormente determinados por la acción de la Administración Tributaria, el contribuyente designado como responsable tiene una solidaridad pasiva frente a la Administración por hechos que le son atribuibles en su calidad de representante del contribuyente directo” Sentencia núm. 60 de fecha 29/11/2019.
Lo cierto es que, el embargo retentivo a cuentas -que es el más utilizado- de esa persona física que ostenta u ostentó alguna de esas calidades se encuentra susceptible de ser requerido por medio de las medidas conservatorias contempladas por los artículos 81 y 82 del Código Tributario Dominicano, y esta es la principal causa de que nos dediquemos a observar las limitaciones a dicha potestad de afianzar el crédito tributario, dicho sea de paso, con carácter de privilegio por disposición del artículo 28 de la referida pieza legislativa.
Al respecto se han emitido criterios bastante acabados sobre el tema, los cuales van apoyando el ejercicio de estas medidas o reduciendo su campo de actuación, pues en efecto, no estamos hablando de una potestad discrecional del Estado, lo cual resaltó la Cuarta Sala del Tribunal Superior Administrativo al sujetar ese tipo de acciones a que: (…) no pueden ser responsables solidarios en calidad de presidentes, vicepresidentes, directores, gerentes, administradores o representantes de una sociedad comercial quienes no tenían estas calidades al momento del nacimiento de la obligación tributaria de dicha sociedad o al momento de haberse determinado dicha deuda o al momento de determinarse de oficio la misma o al momento de haberse notificado la deuda (…) el mismo no era responsable solidario de la compañía, tal como hace constar en la certificación emitida por la Cámara de Comercio y Producción de Santo Domingo ” Es lo que comprendió en su Sentencia núm. 0030-1642-2021-SSEN-00187 de fecha 4/6/2021; Expediente núm. 0030-2018-ETSA-00569; Solicitud núm. 030-2018-CT-00179.
Desde la óptica anterior resulta bastante lógico que, quienes no formaron parte de un negocio no puedan ser perseguidos en sus bienes respecto de hechos generadores de un contribuyente cuyo vínculo es discutido, de donde se podría extraer el primer requisito aplicable para establecer cualquier vulnerabilidad respecto del responsable solidario.
Otro aspecto con igual, y quizás mayor relevancia que incide de forma directa sobre la razonabilidad de la medida adoptada por el Ejecutor Administrativo es la cuantía y la capacidad contributiva del responsable solidario sobre el cual se ordenan medidas conservatorias por lapso de 60 días hábiles que, por lo general, se extienden hasta que desaparezcan esas presunciones “graves” del riesgo en la percepción (debidamente documentado). Sobre el particular nos referimos en la obra Jurisprudencia del Tribunal Superior Administrativo, de 2019, en donde se destacó la Sentencia núm. 0030-02-2019-SSEN-00078 de fecha 21/3/2019; 19. El peligro en la demora, es eminente en tanto que la cobranza de la suma de (RD$848,835,606.73) sobre un patrimonio cuya capacidad económica no se ha demostrado pueda soportar embargos de tal magnitud por parte de la DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS INTERNOS (DGII) quien tiene el deber de poner a disposición del Tribunal Superior Administrativo documentación que además de fundamentar el riesgo en la percepción de manera rigurosa, permita inferir que el pago de la acreencia de la obligación tributaria no perjudique excesivamente el patrimonio personal del socio, pues se limitarían enormemente derechos incluso de índole fundamental contra el señor RAMÓN BERNARDO OLIVARES BONIFACIO. 20. A la vez, no se verifica la afectación grave al interés general, toda vez que no existe constancia que soporte la supuesta carencia de activos registrados a favor de Accumed Innovative Technologies LLC que justifique tanto el riesgo en la percepción como la necesidad de repercutir en el patrimonio personal del solicitante, es decir, en la medida en que existan bienes que solventen la deuda tributaria, el interés general estará más que resguardado pues se constituirían en la garantía del pago al ente recaudador, DIRECCIÓN GENERAL DE IMPUESTOS INTERNOS (DGII), (…)” expediente núm. 030-2018-ETSA-00769; págs. 298-299.
Entonces, lo anterior nos permite inferir que, la adopción de una medida conservatoria, distinto a la presunción de validez del acto administrativo tradicional y contemplado por los artículos 10 y 11 de la Ley 107-13, revierte -en cuanto a este aspecto- el fardo probatorio sobre la Administración Tributaria que, por disposición expresa del art. 82 del Código Tributario está en el deber de demostrar en qué justificó el peligro de insolvencia del contribuyente o deudor principal dando apertura a los bienes del responsable solidario, sobre el cual también deberá demostrar no perjudica de forma desproporcionada.
Finalmente, es necesario referirnos a un alegato bastante recurrente en este tipo de casos, por supuesto que, bastante débil, no obstante, resulta necesario para disuadir cualquier confusión que pueda generar. El debido proceso que debe ocurrir ante el ejercicio de una medida conservatoria no puede en modo alguno incidir en el procedimiento de determinación del impuesto, mismo que, en primer orden ha concluido, e incluso la doctrina del Juez VASQUEZ GOICO, Rafael nos invita a considerar una medida conservatoria incluso previo al dictado del acto administrativo que culmina con el ejercicio de dicha potestad, veamos: “Son ordenadas en cualquier momento por parte de la administración tributaria, es decir, pueden ser interpuestas al momento en que ocurra el hecho generador de la obligación tributaria (…)” LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DOMINICANO, año 2018.
¿Debe este responsable solidario formar parte del procedimiento de determinación contemplado en la Norma General núm. 07-14? Al respecto se refirió de manera reciente la Corte Suprema, cuando indicó: “27. Esta situación relacionada con la función y efectividad de las medidas conservatorias no implica ningún estado de indefensión para el afectado que no haya sido citado previo a su adopción, sino que con ella misma se intenta garantizar situaciones jurídicas constitucionales de muy hondo calado, como serían: a) el Derecho Fundamental a una Tutela Judicial Efectiva establecido en el artículo 69 de la Constitución, que le corresponde al Estado para la recaudación y cobro de los tributos, ya que la desaparición de los bienes del deudor afecta la percepción efectiva de lo adeudado al fisco aspecto éste (ejecución de las decisiones) que sin duda alguna forma parte del citado derecho fundamental; y b) la función e importancia de la percepción de los tributos por parte del Estado queda consagrada por el deber de tributar previsto por el artículo 75.6 de la Constitución, texto que establece que con los Tributos se financia el gasto e inversión públicas, de lo cual depende en gran medida el funcionamiento del aparato estatal (…) No obstante lo anterior, este yerro obvio de la sentencia impugnada al exigir una citación previa a la adopción de medidas conservatorias tributarias previstas en el artículo 81 del Código Tributario (…)” Sentencia SCJ-TS-22-0043 de fecha 25/2/2022; exp. núm. 001-033-2020-RECA-00767.
Esta decisión rescató el carácter supletorio del Derecho Civil, y para ello empleó el artículo 48 del Código de Procedimiento Civil con la finalidad de acercarse al concepto de riesgo o peligro en la percepción del crédito tributario que, no está desarrollado por el Código Tributario. En suma, exigir un conocimiento previo de la medida conservatoria a adoptar, resulta un desacertado pedimento ante los Tribunales, pues desnaturalizaría el instrumento; importante es destacar que, no se trata de un procedimiento secreto o que procure ser ignorado por el responsable solidario, pues en efecto debe existir una denuncia de la decisión adoptada en donde sí podría extraerse una vulneración al debido proceso.
