La ratificación administrativa: una invención
Por: Nikauris Báez Ramírez[1]
Twitter: @NikaurisBaez
En el pasado reciente escribí algunas precisiones sobre los actos administrativos y los reglamentos, analizando su naturaleza jurídica y las diferencias en el procedimiento para la emisión o dictado de uno y otro. Tal análisis se elaboró bajo el título: “El debido procedimiento administrativo en el dictado de normas: implicaciones del vicio de origen”[2]. En él preceptuábamos, además, que el procedimiento administrativo debe permear un conjunto de garantías de cara al resguardo del derecho fundamental a la buena administración de la ciudadanía dominicana. Ello en tanto el ejercicio de la potestad administrativa y de la facultad reglamentaria[3] por parte de la administración debe desplegarse en apego irrestricto al debido procedimiento.
En el antedicho estudio se precisó que con ligera frecuencia se tergiversa la naturaleza jurídica de los actos y reglamentos administrativos dictados en el ejercicio de las precitadas facultades de la administración. Lo dicho trasciende el aspecto formal de la característica de los instrumentos jurídicos que emite, pudiendo desnaturalizar la esencia de estos. También se abordó, como aspecto sustantivo del análisis, la importancia de seguir el debido procedimiento administrativo en el dictado de reglamentos y, en ausencia de tal, las consecuencias lesivas para el Estado de derecho por el vicio de origen del que adolece el cuerpo normativo de orden administrativo.
Sin ánimos de ampliar o repetir el análisis desarrollado respecto a los anteriores puntos, considero importante -para una debida edificación de lo que a continuación pretendo explicar- (para cuya ampliación al artículo aquí citado remito) que se repare, concretamente, en dos aspectos: primero, el reglamento administrativo: es emitido en virtud de la facultad reglamentaria, tiene carácter normativo e innovativo, integrándose al ordenamiento jurídico. Se predica su abstracción en tanto no surte efectos para particulares individualizados en ese instrumento jurídico y las normas son generales; y, segundo, el acto administrativo: se emite en razón de la potestad administrativa. No se integra al ordenamiento jurídico con carácter normativo, sino que sus efectos se agotan en la medida en la que el acto despliega sus efectos o cumple el objeto por el que fue dictado.
La relevancia de distinguir los actos administrativos de los reglamentos y, con ello, la naturaleza jurídica de uno y otro -a los efectos del presente análisis- radica en identificar su permanencia y/o el agotamiento de sus efectos según el cumplimiento del objeto por el que fue emitido. En el ámbito electoral respecto de los reglamentos o actos dictados en el curso del proceso electoral, me alberga una duda: cómo determinar la vigencia -o no- de un determinado instrumento jurídico que haya dictado la administración electoral.
Esta duda se funda en: la falta de precisión de los alcances o efectos de los actos administrativos y los reglamentos; una denominación errónea de los actos administrativos y reglamentos; y, tercero: la emisión de los mismos actos administrativos, con idénticas disposiciones, en diferentes periodos electorales, sin que se predique de tales la estabilidad (si tienen efectos generales) o, en cualquier caso, que sean emitidos como reglamentos y perduren en el ordenamiento jurídico sin que la imprevisibilidad afecte la seguridad jurídica, de tener tales carácter normativo y abstracto.
La actividad administrativa electoral, esencialmente en los periodos electorales, sugiere que las disposiciones electorales -indistintamente de la naturaleza y alcance de la diligencia administrativa desplegada- son de carácter “temporal”. Esto encuentra asidero legal en el artículo 19 de la Ley 15-19, Orgánica de Régimen Electoral, que instituye la validez temporal de las disposiciones electorales, dando por sentado que las disposiciones de carácter electoral que dicte la Junta Central Electoral, atendiendo a sus facultades reglamentarias, se entenderá que tendrán validez para cada proceso en que sean dictadas las mismas de conformidad con la Constitución y las leyes.
La sola denominación actual del artículo constituye un error irreconciliable con la naturaleza jurídica del ejercicio de la facultad reglamentaria de la Junta Central Electoral, en tanto se denomina “validez de las disposiciones electorales”, lo cual engloba todas las disposiciones que dicte el órgano constitucional autónomo, incluyendo aquellas que se produzcan en el ejercicio de su facultad reglamentaria conferida por la Constitución, aludiendo a una supuesta temporalidad de estos. Ello, por sí solo, es incompatible con el carácter de perdurabilidad en el tiempo y la integración inmediata en el ordenamiento jurídico del Reglamento, el cual solo podrá ser derogado por una norma de igual jerarquía -esto es, otro reglamento- o de mayor jerarquía (por ejemplo, una ley).
De manera que no se puede entender que las normas electorales dictadas en el ejercicio de la facultad reglamentaria tienen carácter temporal, ni siquiera se puede predicar -de entrada- respecto a todos los actos administrativos electorales: esto lo determinará su objeto en concreto que será definido según sea el caso. En cualquier escenario, la temporalidad debe limitarse a los actos nacidos de la facultad administrativa y no de la potestad reglamentaria. No obstante, el alcance abstracto de la disposición, la determinación de su perdurabilidad o singularidad deberá apreciarse inconcreto y la temporalidad de su efecto dependerá del cumplimiento del objeto del acto respectivo.
Sin embargo, dada la validez temporal de las disposiciones electorales establecida por el legislador orgánico dominicano (que, como se ha dicho, es un contrasentido lógico) la administración electoral ha realizado lo que constituye, en mis términos, una invención: “la ratificación administrativa”. En 2020 el árbitro electoral emitió una “Resolución sobre Ratificación de las resoluciones dictadas por la Junta Central Electoral para los procesos electorales del año dos mil veinte (2020)”, en la que el órgano ratifica el contenido de distintas resoluciones que había dictado, con el objeto de que rigieran no solo para las elecciones municipales, sino que también -dada la materia- surtiera efectos para las elecciones legislativas y presidenciales siguientes, celebradas en el mismo año.
El contenido de las resoluciones ratificadas atendía a distintos aspectos de la jornada electoral, la estructura de la lista y el método de asignación de escaños. Más concretamente, se referían, entre otras cuestiones, a las listas cerradas y desbloqueadas y el uso de la formula D’hondt[4]. Vale decir que la regulación de esta cuestión se encuentra en una norma de rango legal: la Ley 157-13 que instituye el voto preferencial. La resolución ratificada a través de otra resolución constituía, sin más, un acto administrativo.
El acto administrativo fue emitido en el ejercicio de la potestad administrativa: tenía carácter general; constituía un acto reglado que gozaba de presunción de estabilidad. En razón de estas características, sus efectos jurídicos podían agotarse conforme dispusiera el órgano: pudiendo su objeto estar vinculado con dos procesos eleccionarios. La perdurabilidad de tales está sujeta al cumplimiento de su objeto y no a una “temporalidad legal” que enmarque o encapsule sus efectos a periodos, sin considerar el legislador el objeto, carácter y naturaleza del acto respectivo.
La confusión se hace extensiva también a la evaluación de la perdurabilidad en el tiempo de los reglamentos administrativos electorales. De los reglamentos se presupone, por su naturaleza normativa e innovativa (en virtud de tales se integra en el ordenamiento jurídico y es perdurable en el tiempo) su carácter abstracto y general. Sin embargo, con relativa frecuencia los reglamentos que se dictan poseen una regulación -en cierto modo- general y abstracta, sin embargo, a la par regulan situaciones específicas: consignando eventos electorales precisos; cómo se celebraría en función de tal reglamento; y, las fechas, considerando el calendario electoral, en que serán celebrados.
Lo anterior implica que no se tenga precisión de cuándo un reglamento es perdurable o no en el tiempo: conduce a que se genere incertidumbre al analizar la normativa electoral que pudiera estar vigente sin que exista, cuanto menos, certeza de qué supuestos de hecho se encuentran o no normados por la vía administrativa. La disposición contenida en el artículo 19 de la Ley 15-19, orgánica de Régimen Electoral, está erróneamente confeccionada. A través de tal no se comprende el alcance de los actos y de los reglamentos y que, en cualquier caso, su vigencia se extiende hasta el agotamiento de su objeto (cuando se trata de actos administrativos) o hasta que sea derogado por un reglamento o una norma superior (cuando se trata de reglamentos).
De la reglamentación -necesaria por demás para la previsibilidad jurídica- pueden nacer actos administrativos que concreticen, con efectos generales o particulares, las disposiciones reglamentarias: es decir, que apliquen a supuestos de hechos específicos y concretos una norma reglamentaria abstracta. En ellos se puede indicar su alcance, la fecha o periodo hasta el que se extiende su objeto e individualizar los destinatarios del acto. Ejercitadas en ese modo las atribuciones administrativas, es una suerte de garantía para los actores del sistema político-electoral: la ciudadanía, organizaciones políticas, militancia partidista y órganos electorales, fortaleciendo la certeza electoral.
En conclusión, el derecho fundamental a la buena administración es menoscabado cuando los administrados y las administradas no tienen certeza de las normas que están llamadas a regir la contienda electoral y exista incertidumbre de qué se encuentra vigente o no o, más aún: si la administración se decantará por criterios “nuevos” para regir situaciones análogas que se encontraban “zanjadas”. La previsión en este campo tiene una doble finalidad: política y jurídica. La actuación administrativa debe siempre enlazarse con la juridicidad y contribuir con la seguridad jurídica, para fortalecer su propia legitimidad institucional. Para ello, afortunadamente, ha contribuido la Junta Central Electoral, proponiendo la modificación del artículo 19 de la Ley 15-19, Orgánica de Régimen Electoral, de lo que deberá dar cuenta el obligado rediseño de la práctica administrativa.
[1] Abogada. Cursó maestría en Alta Gerencia en Partidos Políticos en la Universidad Católica Santo Domingo (UCSD); Maestranda en Derecho Constitucional y Procesal Constitucional en la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), con experiencia laboral tanto en la jurisdicción contenciosa electoral como en la administración electoral, correo electrónico: nikaurisbaez10@gmail.com
[2]Consúltese: https://abogadosdq.com/el-debido-procedimiento-administrativo-en-el-dictado-de-normas-implicaciones-del-vicio-de-origen/.
[3]Es un punto controvertido en la doctrina administrativista si existe diferencia o no entre los actos administrativos y los reglamentos, en el sentido de si los reglamentos son, en puridad, actos administrativos. Para los doctrinarios que consideran que existe diferencia entre los reglamentos y los actos administrativos, existe una diferencia consecuentemente entre la potestad administrativa y la facultad reglamentaria, ambas ejercidas por la administración, solo que la primera en el dictado de actos administrativos y la segunda -como su nombre sugiere- en la elaboración de reglamentos administrativos.
[4] También a la prohibición de del uso de armas, celulares y cámaras fotográficas en los recintos y colegios electorales; el uso de tinta indeleble y la no permanencia en los recintos de votación.
