Entendiendo la cosa juzgada en el marco de la acción directa de inconstitucionalidad
Por Juan Vizcaíno Canario
La acción directa de inconstitucionalidad es un mecanismo establecido en el artículo 185.1 de la Constitución, mediante el cual el Tribunal Constitucional —en su rol de garante de la supremacía constitucional— ejerce el control concentrado de constitucionalidad respecto de leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas. El procedimiento está regulado por los artículos del 36 al 50 de la Ley núm. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, cuyo cumplimiento implica que, antes de conocer el fondo de la acción, deben evaluarse los requisitos de admisibilidad, entre ellos la cosa juzgada constitucional. En tal virtud, el presente escrito tiene por finalidad realizar un recorrido conceptual sobre esta figura, examinar su aplicación jurisprudencial por Tribunal Constitucional y diferenciar los distintos supuestos en que se configura la cosa juzgada de aquellos en los que, aunque lo parezca, no se produce.
En principio, la cosa juzgada constitucional constituye una consecuencia lógica del hecho de que, una vez anulado un texto por su inconstitucionalidad, este es eliminado del ordenamiento jurídico, por lo que carece de objeto e interés volver a conocer una acción contra una norma que ya no existe (TC/0238/14, TC/0040/21). En sentido estricto, existe cosa juzgada constitucional cuando el nuevo asunto versa sobre el mismo contenido normativo de una disposición o acto previamente examinado por el Tribunal Constitucional; es decir, cuando existe identidad de cargos que coloca al tribunal en la posición de analizar nuevamente los mismos argumentos y realizar las mismas confrontaciones con las normas constitucionales presuntamente vulneradas (TC/0046/15, TC/0001/25).
En cuanto a la cosa juzgada en materia de acción directa de inconstitucionalidad, los artículos 44 y 45 de la Ley núm. 137-11 establecen lo siguiente: Artículo 44.- Denegación de la Acción. Las decisiones que denieguen la acción deberán examinar todos los motivos de inconstitucionalidad alegados para fundamentarla. Únicamente surtirán efecto entre las partes en el caso concreto y no producirán cosa juzgada. Artículo 45.- Acogimiento de la Acción. Las sentencias que declaren la inconstitucionalidad y pronuncien la anulación consecuente de la norma o de los actos impugnados producirán cosa juzgada y eliminarán la norma o acto del ordenamiento. Esa eliminación regirá a partir de la publicación de la sentencia. De esto se deduce que otro supuesto en el que existe cosa juzgada constitucional es cuando, previamente, se ha rechazado una acción directa de inconstitucionalidad contra una disposición y el mismo accionante interpone una nueva pretensión idéntica, respecto de la misma norma y con el mismo fundamento.
El cuerpo jurisprudencial del Tribunal Constitucional recoge un importante número de decisiones sobre la cosa juzgada constitucional, que permiten identificar cuándo se configura esta figura y cuándo no. En este sentido, el enfoque de estas líneas se centrará en analizar las sentencias TC/0158/13, TC/0631/19, TC/0346/22 y TC/1071/23; a saber:
1.La cosa juzgada constitucional derivada del artículo 45 de la Ley núm. 137-11 no se limita a las partes del proceso, sino que tiene efectos generales (erga omnes)
Una de las primeras sentencias en esta materia es la TC/0158/13, mediante la cual se estableció que la cosa juzgada derivada del artículo 45 de la Ley núm. 137-11, en los casos de acogimiento de la acción directa de inconstitucionalidad, no tiene el alcance típico de la cosa juzgada relativa de los procesos civiles —limitada a las partes involucradas en el litigio—, sino que se trata de una cosa juzgada constitucional. Esto significa que, por el carácter irrevocable e incontrovertido de las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional —en el ejercicio de sus atribuciones orientadas a preservar la supremacía y el orden constitucional, así como la protección efectiva de los derechos fundamentales—, la presunción de verdad jurídica que genera la cosa juzgada no solo se aplica a las partes procesales, sino a todas las personas, públicas y privadas, debido al efecto erga omnes de sus decisiones. Dichos fallos no pueden ser impugnados ante ningún otro órgano del Estado dominicano, conforme al artículo 184 de la Constitución de la República.
2.Cuando el Tribunal Constitucional dicta una sentencia interpretativa aditiva y ofrece una nueva redacción, existe cosa juzgada respecto de lo que ya no existe
A través de la Sentencia TC/0631/19, se señaló que la decisión del Tribunal en relación con el artículo 45, párrafo III, de la Ley núm. 33-18 —referido a los órganos partidarios competentes para decidir el tipo de padrón de electores y la modalidad de selección de candidaturas a cargos públicos electivos— concluyó que dicha disposición adolecía de vicios de inconstitucionalidad que debían ser corregidos por la jurisdicción constitucional. En consecuencia, al acoger la acción directa, procedió a rediseñar el texto legal impugnado, con el fin de que su nueva redacción resultara conforme con la supremacía constitucional; por tanto, la decisión anterior produjo cosa juzgada constitucional respecto de dicho caso.
3.No existe cosa juzgada constitucional cuando el Tribunal ha rechazado una acción directa y un accionante distinto presenta una nueva acción contra la misma norma
En la Sentencia TC/0346/22, el Tribunal Constitucional precisó que, en relación con los artículos 13, numerales 6 y 25, de la Ley núm. 29-11, Orgánica del Tribunal Superior Electoral, previamente había sido dictada la Sentencia TC/0096/19, mediante la cual se rechazó una acción directa de inconstitucionalidad. En este contexto, es pertinente destacar que el artículo 44 de la Ley núm. 137-11, establece que las decisiones que denieguen la acción deben examinar todos los motivos alegados y que solo surtirán efecto entre las partes del caso, sin generar cosa juzgada. Por consiguiente, al tratarse de una nueva pretensión respecto de una norma cuya inconstitucionalidad fue desestimada sin efectos sobre el nuevo accionante, y sin haber generado cosa juzgada constitucional, el Tribunal Constitucional consideró procedente conocer el fondo de esta nueva acción.
4.No se configura cosa juzgada constitucional cuando se impugna la redacción resultante de una sentencia interpretativa del Tribunal Constitucional
Una de las decisiones más relevantes en esta materia es la Sentencia TC/1071/23, porque la situación examinada era un caso sui generis respecto de la concepción usual de la cosa juzgada constitucional, ya que, conforme a la jurisprudencia establecida, esta figura se aplica principalmente a las sentencias estimativas que expulsan del ordenamiento jurídico las normas incompatibles con la Constitución. Sin embargo, en el caso concreto, las disposiciones impugnadas no fueron eliminadas, sino preservadas mediante una sentencia interpretativa, que atribuyó a los artículos 142 y 143 de la Ley núm. 65-00, sobre Derecho de Autor, un contenido compatible con la Constitución.
Ante esta circunstancia, se entendió que la nueva acción directa de inconstitucionalidad no se dirigía contra la decisión anterior ni de una norma derogada, sino con relación al nuevo contenido normativo derivado de la Sentencia TC/0411/22. En consecuencia, el Tribunal Constitucional concluyó que no existe cosa juzgada constitucional, ya que la pretensión no afectaba el carácter definitivo e irrevocable de sus decisiones, conforme al artículo 184 de la Constitución.
En definitiva, la cosa juzgada constitucional constituye una garantía del principio de seguridad jurídica y de la estabilidad del orden constitucional, pero su alcance varía según la naturaleza de la decisión dictada por el Tribunal Constitucional. Mientras las sentencias que anulan normas generan efectos erga omnes y definitivos, las decisiones denegatorias solo vinculan a las partes y no impiden nuevos controles. Asimismo, cuando se dictan sentencias interpretativas que modifican el contenido de una norma, este nuevo texto puede ser objeto de control, sin que esto vulnere el principio de irrevocabilidad. De manera que, la jurisprudencia demuestra que la cosa juzgada constitucional es una figura dinámica, sujeta a los matices propios del control abstracto de constitucionalidad.
