Las consultas internas: un aparente desencuentro entre ley y política
Por Nikauris Báez Ramírez
He titulado este análisis ‘Las consultas internas: un ¨aparente¨ desencuentro entre ley y política’, utilizando el adjetivo ‘aparente’ de forma deliberada —y entre comillas bien puestas—, no como un mero aforismo, recurso retórico o adorno estilístico, sino como una categoría analítica que apunta a una tensión que se manifiesta en la superficie. Este desencuentro no constituye una contradicción real -o al menos manifiesta- entre la norma jurídica y la práctica política, sino más bien una disonancia interpretativa: una percepción de restricción, que no encuentra sustento en una prohibición expresa ni inequívoca en el texto legal. En otras palabras, lo ‘aparente’ revela más sobre las lecturas de la ley que sobre el contenido normativo en sí.
La Ley núm. 33-18, de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, establece de manera sistemática y detallada el régimen jurídico aplicable a la precampaña, mediante los artículos 40 al 44. El artículo 40 define la precampaña como el período destinado al proselitismo interno para seleccionar candidaturas; el artículo 41 fija su inicio el primer domingo de julio del año preelectoral y su conclusión con la escogencia de las candidaturas. El artículo 42 impone límites precisos al gasto de las precandidaturas, regula las contribuciones particulares y establece el uso de los fondos sobrantes. El artículo 43 restringe la propaganda a actividades internas partidarias, prohibiendo el uso de medios radiales y televisivos —lo que fue declarado inexequible por el Tribunal Constitucional2—, mientras que el artículo 44 establece prohibiciones expresas sobre el uso indebido del espacio público.
No obstante, a pesar de esta regulación ¨detallada¨ sobre el período de precampaña, hay una zona gris de incertidumbre jurídica respecto a las actividades que se desarrollan antes de su inicio formal. La Junta Central Electoral lo ha calificado como periodo previo de precampaña que, según sus términos, se contabilizaba desde la emisión de su resolución (18 de octubre de 2021) y se extendía hasta el inicio formal de la precampaña3, esto de cara a las elecciones de 2024.
Así, en el ordenamiento jurídico no existe una definición legal de lo que constituyen los “actos previos de precampaña”. La JCE, sobre dicho período ha sostenido que toda actividad política programática del partido está permitida, siempre que no haya un llamado expreso al voto de la ciudadanía. Tanto la Ley 20-23 como la Ley 33-18 sí contemplan sanciones aplicables a los actos previos, aun cuando su delimitación conceptual y normativa sea ambigua. Específicamente, los artículos 308, numerales 4 y 5, de la Ley 20-23, y el artículo 78, numeral 8, de la Ley 33-18, establecen consecuencias jurídicas para quienes realicen actividades proselitistas fuera de los plazos permitidos. Al amparo de estas disposiciones legales, la Junta Central Electoral (JCE), mediante comunicaciones institucionales en las que reafirma su rol de garante del respeto al orden legal y su obligación de sancionar conductas que violen los plazos legales, ha insistido en que los pronunciamientos dirigidos a posicionar una aspiración a una candidatura se encuentran prohibidos y menoscaban el principio de igualdad en la contienda.
Es en ese contexto que ha resurgido el debate en torno a la posibilidad de que partidos políticos, como el Partido de la Liberación Dominicana (PLD), celebren procesos de consulta interna para definir posibles aspiraciones con miras al ciclo electoral de 2028. Especialmente cuando, de manera similar, en el año 2022, la JCE autorizó la celebración de consultas internas por parte de los partidos políticos para definir un aspirante presidencial. Entre 2022 y 2025 han mediado dos diferencias normativas: (i) la promulgación de la Ley 20-23, Orgánica del Régimen Electoral y la consecuente derogación de la Ley 15-19; y (ii) la reforma constitucional que impactó aspectos neurálgicos del sistema electoral. Sin embargo, ninguna implicó la desarticulación del andamiaje jurídico vigente en 2022, por lo que nos encontramos en términos normativos equivalentes.
Aun en esa equivalencia, la innovación radica en que, bajo la Ley 15-19, se prohibía expresamente lo siguiente: “Los partidos y agrupaciones políticas que, en violación a esta ley, desarrollaren manifestaciones, mítines o reuniones públicas antes del inicio formal de la campaña electoral proclamada por la Junta Central Electoral y después del cierre de esta, serán sancionados administrativamente con uno (1) a doscientos (200) salarios mínimos” (art. 280).
Con la Ley 20-23, la sanción continúa siendo administrativa; sin embargo, se incorpora un numeral adicional que establece consecuencias jurídicas para los actos previos de precampaña, no solo de campaña, como prohijaba la Ley 15-19. Esto podría interpretarse como una mayor fuerza normativa sobre la intención del Poder Legislativo de prohibir estas actividades, y ofrece una nueva ancla a la JCE para sancionarlas en este nuevo ciclo electoral.
Sin embargo, debe subrayarse que la redacción vigente es excesivamente amplia, lo que imposibilita su aplicación con certeza jurídica. Al aludir de forma genérica a “manifestaciones, mítines o reuniones públicas”, sin establecer parámetros concretos ni un catálogo normativo que delimite su alcance, se genera un margen de ambigüedad incompatible con el principio de legalidad. Esta vaguedad normativa impide derivar —de manera indubitable— una consecuencia jurídica específica. Y si a ello se suma la previsión contenida en el artículo 78, numeral 8, que sanciona con la inadmisibilidad de la candidatura a quienes inicien su campaña fuera de los plazos legales, el escenario adquiere una gravedad mayor: se abre la posibilidad de restringir derechos político-electorales fundamentales sobre la base de disposiciones imprecisas, sujetas a interpretación discrecional.
Es precisamente en esa falta de concreción donde me atrevo a insistir en la existencia de una disonancia interpretativa: se alude a una prohibición no expresa, sino presunta, sobre la cual se establecen sanciones administrativas —e incluso la inadmisión de una candidatura— que resultan gravosas y que, a mi modo de ver, no pueden imponerse si resultan de disposiciones legales imprecisas.
Con todo, debe reconocerse que en el contexto actual existen circunstancias políticas que diferencian sustancialmente este proceso del celebrado en 2022. Mientras entonces hubo un acuerdo político interno que facilitó la realización de la consulta, en la actualidad el escenario es marcadamente distinto: los potenciales aspirantes del PLD no han alcanzado un consenso en torno a la celebración del proceso consultivo.
En ese sentido, aunque desde el punto de vista estrictamente jurídico las consultas internas no se encuentran prohibidas de forma expresa, es comprensible que la Junta Central Electoral adopte una posición de mayor cautela institucional, en tanto se enfrenta no solo a una aparente falta de concreción normativa, sino también a un escenario de fragmentación partidaria que podría debilitar la legitimidad de cualquier ejercicio consultivo que se intente validar. Así, sus pronunciamientos —que no han implicado una prohibición expresa a la consulta— puede entenderse como una respuesta preventiva frente a un proceso que podría acentuar tensiones internas en esa organización política.
En ese sentido, la falta de concreción normativa y la definición del espectro de actuación partidaria, ante un escenario de conflictos internos, debe ser dilucidados en el Tribunal Superior Electoral, órgano que por mandato del artículo 212 constitucional es el competente para conocer y decidir los conflictos internos de los partidos políticos, ello en razón de que la falta de acuerdo interno evidencia disquisiciones que podrían proyectarse hacia la institucionalidad electoral y comprometer la percepción de imparcialidad de la Junta Central Electoral como árbitro del proceso electoral venidero.
Esta discusión se relaciona directamente con antecedentes en el ordenamiento electoral latinoamericano, especialmente con lo ocurrido en México en el año 2023, cuando dos grandes coaliciones —el Frente Amplio por México (integrado por PAN, PRI y PRD) y la alianza encabezada por MORENA— llevaron a cabo procesos de posicionamiento político previo a la precampaña. En mi calidad de observadora electoral internacional por la organización Transparencia Electoral en el proceso que culminó con la selección de Xóchitl Gálvez como eventual candidata de oposición, me fue posible constatar cómo ambas coaliciones articularon estos procedimientos dentro de los límites legales autorizados por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), bajo el escrutinio del Instituto Nacional Electoral (INE).
Esta consulta, fue autorizada por el TEPJF mediante SUP-JDC-255/2023 y SUP-JE-1423/2023 ACUMULADOS, permitiendo que los partidos políticos pudieran realizar actividades destinadas a posicionar personas con potencial de ser precandidatas o candidatas, sin que ello implicara actos anticipados de precampaña o campaña, siempre que se respetaran ciertos parámetros. Específicamente, ordenó al INE emitir lineamientos generales (instrumentos jurídicos normativos) para evitar que estos actos vulneraran la equidad de la contienda, garantizar la fiscalización de recursos, y asegurar que no se utilizaran medios como radio, televisión o recursos públicos para promoción personalizada, así como que se estableciera un protocolo para la fiscalización de gastos, el retiro de propaganda indebida, y mecanismos expeditos para la recepción de quejas o denuncias.
Cabe destacar que, al momento en que se autorizó el proceso del Frente Amplio por México, el movimiento de MORENA ya llevaba tiempo avanzando con un proceso análogo que culminó en la selección de Claudia Sheinbaum. Ambos procedimientos fueron observados y fiscalizados por la autoridad electoral.
En ese sentido, aunque desde una lectura estrictamente jurídica las consultas internas no se encuentran expresamente prohibidas, resulta comprensible que la Junta Central Electoral asuma una postura institucional más cautelosa. Su rol como garante del orden legal le obliga a ponderar no solo el marco normativo —difuso en algunos aspectos—, sino también las condiciones políticas concretas. La falta de consenso interno en el PLD frente a la posible celebración de una consulta podría comprometer la legitimidad del proceso, generando una tensión que excede lo jurídico y se instala en el plano político. Así, sus pronunciamientos pueden interpretarse como una respuesta preventiva a un escenario de incertidumbre y fragmentación, más que como una limitación categórica al ejercicio de las consultas partidarias. Por ello, se insiste, la clarificación sobre el alcance de las actividades partidarias en este período -y a la luz de los conflictos partidarios- recae en el Tribunal Superior Electoral, a quien se le confiere la competencia exclusiva para dirimir los conflictos internos de los partidos políticos.
En ese orden, la experiencia mexicana demuestra que, con reglas claras, fiscalización adecuada y límites expresos a la propaganda personalizada y al uso de recursos públicos, es posible permitir a los partidos políticos desarrollar procesos internos de selección o posicionamiento, sin transgredir los principios de equidad y legalidad que deben imperar en toda contienda electoral. A ese respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido “la relación existente entre los derechos políticos, la libertad de expresión, el derecho de reunión y la libertad de asociación, y que estos derechos, en conjunto, hacen posible el juego democrático”.
Asimismo, la Corte Interamericana ha precisado que el hecho de que una medida persiga un fin constitucional o convencionalmente válido o legítimo –como en el caso podría ser la equidad en la contienda–, ello es insuficiente pues toda restricción debe ser además necesaria y proporcional. Esto implica que se advierta una necesidad social imperiosa y que la medida restrictiva resulte proporcional. Esto es, la Corte Interamericana ha exigido que las medidas restrictivas de los derechos políticos sean necesarias para una sociedad democrática, lo que supone también una pauta de interpretación de toda restricción a los derechos políticos.
En este sentido, para la resolución del caso se deben considerar los siguientes aspectos y principios: (i) Principio de autoorganización de los partidos; (ii) Derecho de libertad de expresión y reunión; y (iii) Obligación de los partidos de respetar el ordenamiento jurídico y los principios constitucionales, considerando que no hay una contradicción normativa insalvable, sino a una tensión interpretativa que puede ser resuelta a través de criterios de razonabilidad y proporcionalidad. El caso mexicano, demuestra que es posible conciliar la autoorganización de los partidos, la libertad de expresión y la participación política con la necesidad de preservar la equidad y la legalidad del proceso electoral, siempre que existan reglas claras y fiscalización efectiva. De ahí que el debate actual no deba centrarse únicamente en si tales consultas son legales o ilegales, que, como hemos subrayado, no existe una prohibición legal expresa, sino en cómo regularlas adecuadamente para garantizar que fortalezcan, y no debiliten, la legitimidad del sistema democrático, cuestión sobre la que el Tribunal Superior Electoral tendrá la última palabra.
