La cláusula rebus sic stantibus en la contratación pública: comentarios a la Sentencia SCJ-TS-25-1818
Por Víctor A. León Morel[1]
I.Introducción
En materia contractual, el art. 1134 del Código Civil dominicano es la norma esencial para regular los efectos de las convenciones entre las partes. Dispone de manera general que las convenciones legalmente formadas tienen fuerza de ley para aquellos que las han acordado, que son irrevocables, salvo mutuo consentimiento o por las causas que disponga la ley, y que deben ejecutarse de buena fe.
En los contratos de ejecución inmediata normalmente no existen tantos inconvenientes en la interpretación de las términos y condiciones pactados. A modo contrario, en la interpretación y aplicación de contratos con obligaciones sucesiva es donde se presentan mayores problemas, pues la ejecución no siempre es lineal, las circunstancias que inicialmente fueron previstas al momento de contratar pueden variar y no siempre prima la buena fe entre las partes.
Aquí es donde la cláusula rebus sic stantibus tiene mayor relevancia. La misma constituye claramente una excepción al principio de pacta sunt servanda descrito en el citado art. 1134 de nuestro código civil. Ninguna regla o principio del Derecho es absoluto, todos, en alguna circunstancia pueden encontrar excepciones, salvo casos excepcionalísimos como la prohibición de esclavitud, que no es permitida en ningún ordenamiento jurídico moderno.
La rebus sic stantibus, de origen romano, establece en términos generales que la obligación contractual puede modificarse si se alteran las circunstancias existentes en el momento de su constitución. De acuerdo con esta, la subsistencia de la obligación depende de la subsistencia de las circunstancias y consiste en un remedio equitativo al desequilibrio de las prestaciones por causas sobrevenidas[2].
Debido a que nuestra codificación no contiene la misma, así como tampoco existe en la norma civil sustantiva de muchos países iberoamericanos, ha sido la jurisprudencia quien se ha encargado de insertarla en el ordenamiento jurídico y regular su aplicación.
Una distinción importante es que como su nombre lo indica, se trata de una cláusula general y no un principio, por lo que su materialización en las múltiples aplicaciones posibles depende de un principio general, que en este caso sería el de buena fe.
Neme Villareal precisa que a partir de la cláusula general rebus sic stantibus se concreta el mandato del principio de la buena fe dirigido a ambos extremos negociales de cumplir con los deberes de preservar el equilibrio de las prestaciones y de adaptar el negocio jurídico conforme a las nuevas circunstancias en el evento en que las prestaciones se lleguen a alterar de manera sobreviniente por situaciones extraordinarias, imprevistas, imprevisibles y extrañas a las partes, ocasionando a la parte afectada una onerosidad excesiva que dificulta el cumplimiento de sus prestaciones[3].
Aunque esta cláusula fue prevista originalmente para el derecho privado, el desarrollo del Derecho Administrativo, especialmente en el ámbito de la contratación pública, permite que sea aplicada en los contratos de la Administración con particulares.
II.La Rebus en la normativa administrativa
La anterior Ley núm. 340-06 y la recién aprobada 47-25, ambas de Contrataciones Públicas contienen excepciones claras al principio del pacta sunt servanda, derivadas de la cláusula rebus sic stantibus y el principio de buena fe.
A modo de ejemplo, podemos citar los arts. 140 y siguientes de dicha norma, en el numeral 2, de las potestades especiales de la Administración, también llamadas cláusulas exorbitantes[4], que le permiten interpretar los contratos y resolver dudas sobre su incumplimiento, suspender temporalmente y/o modificar unilateralmente.
De igual forma, el contratista también tiene derechos especiales que se fundamentan en el principio de buena fe y la rebus sic stantibus, conforme dispone el numeral 2 de art. 142:
2) Recibir los ajustes correspondientes de las condiciones contractuales para garantizar el retorno del equilibrio económico y financiero ante:
- a) La verificación de los supuestos que hacen aplicables las cláusulas de reajuste de precios que han sido fijadas en el contrato;
- b) La suspensión o modificación unilateral ejercida por la institución contratante;
- c) Decisiones de las autoridades que, aunque ajenas al contrato incidan de manera negativa en este y que no eran previsibles al momento de la presentación de ofertas; o
- d) Acontecimientos extraordinarios o imprevisibles con relación al momento de la presentación de ofertas y que no puedan ser resueltos mediante el mecanismo de reajuste de precios previsto en el contrato.
Al respecto, el borrador del Reglamento de Aplicación de la referida Ley núm. 47-25, en sus arts. 198 y siguientes contemplan el procedimiento y las condiciones para la modificación del contrato.
III.La sentencia SCJ-TS-25-1818
De parte de la jurisprudencia, la sentencia SCJ-TS-25-1818, de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia se refiere expresamente a la Rebus.
En dicho caso, se suscribió un contrato de ejecución sucesiva entre la Unidad Técnica Ejecutora de Proyectos de Desarrollo Agroforestal de la Presidencia (UTEPDA) y Agroindustrial El Planeta, SRL, donde el contratista se obligaba a suministrar la cantidad de 2,000,000 (dos millones) de plantas de café en la modalidad funda y de 300,000 (trescientas mil) plantas de guama en modalidad de funda, destinadas a la reforestación y recuperación cafetalera de las provincias del Sur del país de los diferentes proyectos de desarrollo agroforestal de la Presidencia.
El referido contrato solo fue ejecutado y pagado parcialmente, debido a que UTEPDA alegó que el contrato no se había cumplido totalmente, es decir, que la contratista no había suministrado la totalidad de las plantas, mientras que estos alegan que existieron circunstancias de fuerza mayor que le impidieron cumplir con su obligación, iniciando el contratista una demanda donde exigía el pago de una suma mayor a la contratada, así como a daños morales y materiales.
Al respecto, la sentencia precisa que: Se presume que los suscribientes están dispuestos a cumplir sus obligaciones mientras no cambien las circunstancias en que contrataron, partiendo de la llamada cláusula rebus sic stan tibus. La afirmación anterior sustenta la teoría del riesgo, cuya idea básica se resume en que toda actividad que provoca un riesgo para otro torna a su autor responsable del perjuicio que dicha actividad pueda causar, sin que tenga que probar una culpa como origen del daño.
Establece que junto a la facultad de modificación del objeto del contrato, constituyen excepciones al principio citado contractus lex la existencia de circunstancias extraordinarias que alteren de manera muy notable el equilibrio económico, es decir que provoquen una excesiva y desproporcionada onerosidad para el contratista y den lugar a una compensación con cargo a la doctrina del riesgo imprevisible como proyección acorde con los principios de equidad y buena fe[5].
Esta posición es coherente con la naturaleza de dicha cláusula en los contratos de ejecución sucesiva, pues aunque se reconoce que todo contrato tiene riesgos a asumir por cada parte contratante, hay situaciones imprevisibles que generan un desequilibrio contractual significativo en contra del contratista, ajeno a su pretensión económica inicial.
Ahora bien, es importante resaltar que el Estado no es un particular y como su fin es el interés general, manifestado por los servicios públicos (art. 147 de la Constitución), no podemos trasladar la aplicación de esta cláusula de manera automática al Derecho Administrativo.
Al respecto, la Tercera Sala, encabezada por su juez ponente, establecen las siguientes consideraciones:
En ese tenor, la aplicación de postulados o principios en los procesos de contratación conciernen a la idea misma de interés general, en el sentido de que la escogencia de contratistas, la celebración de contratos, su ejecución y liquidación no pueden ser producto de la improvisación.
Como consecuencia específica del principio de planeación se proyecta que en la etapa precontractual la Administración contratante agote un análisis integral del riesgo que conjugue su estimación, tipificación y asignación, es decir que identifique circunstancias previsibles que pudieran presentarse durante el desarrollo y ejecución del contrato, reduzca las contingencias excluyentes pertenecientes a la imprevisibilidad y determine las maneras de control y mitigación de riesgos a través de una póliza o cualquier otra forma de garantía de cumplimiento del contrato admitida, cuya cobertura ampare la mayoría de las amenazas previamente valoradas.
La citada decisión detalla las particularidades de la contratación pública, especialmente respecto al principio de planeación en la etapa precontractual, que procura prever y eficientizar la ejecución de los contratos suscritos por la Administración. Por esta razón, no siempre la oferta más económica es la más conveniente, sino que deben cumplir con los principios de planificación[6], eficiencia[7], idoneidad[8] y objetividad[9] contemplados en el art. 4 de la citada Ley núm. 47-25.
Esto no implica que la Rebus no tenga cabida en los contratos suscritos por la Administración, pues como bien afirma la Alta Corte, hay cirtunstancias imposibles de prever. En esas atenciones, dispuso los siguientes requisitos, acogiendo un criterio fijado por una sentencia del Consejo de Estado:
53.No obstante, cuando se presenten circunstancias no previstas debe acudirse a la teoría de la imprevisión que regula los efectos de tres situaciones se pueden presentar al ejecutar un contrato de derecho público, reconocidas por el derecho comparado y que se asumen en esta oportunidad: 1) un suceso que se produce después de celebrado el contrato cuya ocurrencia no era previsible al momento de suscribirlo; 2) una situación preexistente al contrato pero que se desconocía por las partes sin culpa de ninguna de ellas, y 3) un suceso previsto, cuyos efectos dañinos para el contrato resultan ser tan diferentes de los planeados, que se vuelve irresistible. Lo anterior lleva a afirmar que el contratista asume, con carácter general, las consecuencias derivadas de todos los riesgos, salvo en aquellos casos en que el ordenamiento jurídico prevea la cooperación de la propia Administración contratante (casos, por ejemplo, del desequilibrio de la ecuación económica – financiera) o cualquier otro método correctivo, dentro de ellos la suspensión temporal, bajo el entendido de que existe una igualdad formal del principio contractus lex y una igualdad material atinente a la igualdad económica y a la valoración de las consecuencias prácticas para la Administración.
De esta forma, expresó en su ratio decidendi que: “el hecho de que una contratista haya sufrido pérdidas no genera automáticamente a su favor un derecho a indemnización ni pago adicional al estipulado, debido a que tal elemento debe ser sometido a una prueba que apunte a una responsabilidad imputable a la Administración y reclamable por la vía judicial que responda a la particularidad del caso o que incumban al carácter técnico respecto del desconocimiento en la gestión del riesgo, lo cual no se ajusta al caso estudiado, pues la especie no se refiere a un elevado volumen económico que afectó la totalidad del patrimonio de contratista o de los bienes de servicio, más bien se contrae a un incumplimiento que imposibilitó la oportuna prestación puesta a cargo de ella y que la colocó en situación de mora”.
Debe probarse, adicionalmente a las causas de imprevisión que puedan acreditarse, que existe un vínculo de causalidad entre estas causas y su incapacidad de cumplir con esa obligación. En el caso concreto, los jueces de fondo entendieron que los hechos de fuerza mayor que afectaron la contratación pública no daba lugar a una compensación pecuniaria adicional, sino más bien a una suspensión temporal en la ejecución del contrato, al no verificarse un desequilibrio contractual que la justifique.
Debido a que se estima que entre un 30 a 40% de las compras de bienes y servicios son contrataciones públicas y que conforme a las últimas estadisticas publicadas por la DGCP, fueron contratados RD$ 262,654,000,000.00 en el 2024[10], este criterio jurisprudencial resulta importante pues existirán nuevas situaciones imprevisibles que generen discusión sobre el reestablecimiento económico del contrato y la aplicación de la cláusula Rebus Sic Santibus.
IV.Conclusiones
-La cláusula rebus sic stantibus constituye una excepción al principio pacta sunt servanda y permite adaptar obligaciones contractuales cuando se presentan circunstancias imprevisibles al momento de contratar;
-En contratos de ejecución sucesiva la cláusula cobra mayor importancia por la probabilidad de variaciones imprevisibles que alteren el equilibrio de las prestaciones;
-Las Leyes de Contrataciones Públicas (anterior núm. 340-06 y actual núm. 47-25) y su reglamento de aplicación reconocen mecanismos (suspensión, modificación, reajustes) que reflejan la operatividad práctica de la rebus en el ámbito administrativo;
-La sentencia SCJ-TS-25-1818 confirma la posibilidad de aplicar la teoría de la imprevisión en la contratación pública, pero la condiciona a requisitos probatorios estrictos.
-La SCJ exige distinguir entre riesgos ordinarios asumidos por el contratista y sucesos extraordinarios, imprevisibles o desconocidos que generen onerosidad excesiva;
-La Administración pública tiene deberes adicionales (planeación, identificación y asignación de riesgos, garantías) que restringen la aplicación automática de la rebus frente al interés general.
-Para acceder a compensación es necesario probar: la imprevisión (o fuerza mayor), la relación causal con la incapacidad de cumplimiento y la desproporción económica que justifique la corrección;
-El criterio jurisprudencial fijado es sumamente relevante dada la cantidad de contrataciones públicas que resultaran en controversias sobre restablecimiento económico de contratos, su aplicación debe evaluarse caso por caso.
[1] Abogado, egresado de la Universidad Iberoamericana (UNIBE), Máster en Práctica Legal de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). Máster en Derecho Constitucional y Libertades Fundamentales, doble titulación por la Universidad Paris 1 Pantheón Sorbonne y el IGLOBAL, doctorando en Derecho por la Universidad del Externado (actual), y profesor de Derecho Constitucional.
[2] Sentencia Civil Nº 1392/2008, Tribunal Supremo, Sala de lo Civil, Sección 1, Rec 4344/2000 de 15 de Enero de 2008.
[3]NEME VILLARREAL, Martha Lucía “Pacta sunt servanda y rebus sic stantibus. Tensiones entre los principios de buena fe y autonomía contractual”, en Pacta sunt servanda y rebus sic stantibus desarrollos actuales y perspectivas históricas, México: Universidad Panamericana, 2014.
[4] Para abundar sobre este tema en específico ver: https://abogadosdq.com/analisis-de-los-contratos-administrativos-distincion-entre-contratos-privados-de-la-administracion-y-las-clausulas-exorbitantes/
[5] SCJ-TS-25-1818, Tercera Sala, 30 de junio del 2025.
[6] Principio de planificación: Los procedimientos de contratación desarrollados en aplicación de la presente ley, deberán vincularse a una correcta planificación y ejecución de las políticas, programas y proyectos; siendo la planificación una actividad continua que se lleva a cabo a través del procedimiento de formulación, ejecución, evaluación; en consecuencia, las acciones públicas seguimiento y diarias y cotidianas que ejecuten las instituciones públicas deberán sustentarse en políticas y objetivos para el mediano y largo plazo definidos a través del Sistema de Planificación e Inversión Pública.
[7] Principio de eficiencia: Se seleccionará la oferta que más convenga a la satisfacción del interés general y el cumplimiento de los fines y cometidos de la administración, tomando en cuenta criterios de inclusión y desarrollo sostenible. Las actuaciones de los actores del sistema se interpretarán de forma que se favorezca al cumplimiento de los objetivos y se facilite la decisión final, en condiciones favorables para el interés general.
[8] Principio de idoneidad: Los fines sociales de las personas físicas y jurídicas que contraten con el Estado deberán ser compatibles con el objeto contractual; de la misma forma, las personas físicas y jurídicas deberán acreditar su capacidad de ejecución, solvencia económica, financiera, técnica o profesional y ética, de conformidad con los requisitos establecidos en los pliegos de condiciones de cada procedimiento.
[9] Principio de objetividad: Para los procedimientos comprendidos en la presente ley deberán establecerse reglas claras y objetivas para asegurar la selección de la propuesta evaluada como la más conveniente técnica y económicamente y que resulte más favorable para satisfacer las necesidades y el interés general.
[10] Boletín Contrataciones en cifras estadísticas, Resultados de los datos del Sistema Nacional de Compras y Contrataciones Públicas (SNCCP) cierre del ano 2024.
