La infracción administrativa electoral: concepto y elementos constitutivos
Por Stalin Alcántara Osser
El concepto de infracción administrativa electoral reúne dos elementos que conviene examinar por separado. El primero remite a la teoría general del derecho administrativo sancionador; el segundo delimita el sector del ordenamiento en el que se produce la conducta y los bienes jurídicos cuya protección corresponde a la Administración Electoral.
En el derecho administrativo, la infracción suele definirse, en términos formales, como la vulneración de una norma jurídica. Sin embargo, advierte Rafael Fernández Acevedo que no todo incumplimiento normativo puede calificarse como infracción administrativa. Para ello es necesario que la conducta aparezca previamente configurada como tal y que el ordenamiento la acompañe de una amenaza de sanción[1]. De manera que la infracción administrativa no nace de cualquier contrariedad con el derecho, sino de una conducta típica a la que la ley atribuye una consecuencia punitiva.
En el ámbito electoral, la legislación contiene deberes, prohibiciones, requisitos, condiciones de actuación y reglas procedimentales cuya vulneración puede producir efectos diversos. Algunas irregularidades conducen a la nulidad de un acto; otras dan lugar a medidas correctivas o cautelares; determinadas conductas alcanzan relevancia penal; y solo aquellas que el legislador ha configurado como infracciones administrativas pueden ser sancionadas por la Junta Central Electoral en ejercicio de su potestad sancionadora.
De ahí que no resulte correcto identificar automáticamente la infracción administrativa electoral con cualquier incumplimiento de la legislación electoral. La antijuridicidad constituye un presupuesto necesario, pero no suficiente. También deben concurrir la tipicidad, la imputación de la conducta a un sujeto responsable y la previsión de una sanción administrativa. Si falta alguno de esos elementos, podrá existir una irregularidad, una prohibición desprovista de consecuencia sancionadora o un supuesto sometido a otra forma de reacción jurídica, pero no una infracción administrativa electoral en sentido estricto.
A partir de estas premisas, la infracción administrativa electoral puede definirse como la acción u omisión, previamente tipificada por la legislación electoral, imputable a una persona física o jurídica sometida a dicho ordenamiento, que lesiona o pone en peligro los bienes jurídicos protegidos por el régimen electoral y a la cual se vincula una sanción cuya imposición corresponde a la Administración Electoral mediante el procedimiento administrativo sancionador legalmente previsto.
La referencia a la acción u omisión permite comprender las dos formas en que puede exteriorizarse la conducta infractora. En ocasiones, la infracción se realiza mediante una actuación positiva: difundir propaganda en un período prohibido, exceder un límite de gastos o utilizar recursos públicos con fines electorales. En otras, surge de la inactividad frente a una obligación jurídicamente exigible, como no presentar informes financieros, no actualizar informaciones requeridas o desatender una orden de la autoridad electoral. En ambos casos, la conducta debe poder subsumirse en una descripción normativa previa.
El principio de tipicidad funge como una garantía que impide la construcción de infracciones a partir de cláusulas generales, analogías desfavorables o valoraciones abiertas sobre lo que considera inconveniente para el ordenamiento. Corresponde al legislador describir los elementos esenciales de la conducta sancionable y establecer la consecuencia aplicable.
La doctrina distingue también entre los elementos objetivos y subjetivos de la infracción. Los primeros se refieren a la conducta descrita por la norma, a sus circunstancias y al resultado o peligro que esta produce; los segundos atienden a la posibilidad de reprochar la conducta a su autor. Esta estructura puede trasladarse al ámbito electoral, ya que el examen no se agota en comprobar que ocurrió un hecho materialmente contrario a la ley; también exige determinar quién lo realizó, en qué condiciones, con qué grado de intervención y si existen razones para atribuirle responsabilidad.[2]
Por otro lado, vale resaltar que una conducta puede coincidir formalmente con la descripción de una infracción y, aun así, no ser antijurídica si concurre una causa de justificación admitida por el ordenamiento. Aunque estos supuestos sean poco frecuentes en la práctica electoral, no deben excluirse de antemano. La sanción administrativa requiere que la conducta típica sea, además, contraria a derecho.
A ello se suma la culpabilidad del presunto infractor, ya que el régimen sancionador no puede descansar en una responsabilidad puramente objetiva, fundada únicamente en la producción material del hecho. La imposición de una sanción exige algún grado de reproche personal, ya sea por dolo o por culpa, según lo permita la configuración legal de cada infracción. La responsabilidad administrativa electoral debe atribuirse a quien realizó la conducta, participó en ella, incumplió un deber de vigilancia jurídicamente exigible o permitió su realización cuando tenía capacidad y obligación de impedirla.
Este último aspecto adquiere especial relevancia respecto de las organizaciones políticas. Los partidos, agrupaciones y movimientos actúan mediante órganos, dirigentes, candidatos, representantes, administradores y colaboradores. La determinación de su responsabilidad no puede resolverse con la mera afirmación de que la conducta ocurrió dentro de la organización. Será necesario examinar la relación entre el hecho, la estructura partidaria, las competencias internas, los deberes de supervisión y la actuación concreta de quienes intervinieron.
En el ordenamiento dominicano, el artículo 306 de la Ley 20-23, Orgánica del Régimen Electoral, define las infracciones administrativas electorales como las violaciones cometidas por ciudadanos, ciudadanas o instituciones de cualquier naturaleza, por incumplir disposiciones relativas al desempeño de funciones asignadas o por violentar procedimientos establecidos en la propia legislación electoral.
Esta definición ofrece un punto de partida que debe interpretarse conforme a los principios del derecho administrativo sancionador, pues la sola existencia de una violación no basta: es preciso que la conducta esté tipificada, que exista una sanción aplicable y que la responsabilidad pueda atribuirse al sujeto mediante un debido procedimiento administrativo.
Bajo esa lógica una prohibición expresa no se convierte automáticamente en infracción administrativa si el legislador no ha previsto la consecuencia sancionadora correspondiente. La norma de conducta y la norma sancionadora cumplen funciones distintas, aunque deban estar jurídicamente conectadas. Cuando esa conexión no existe, la Administración puede disponer, según el caso, medidas correctivas o cautelares dentro de sus competencias; lo que no puede hacer es crear una sanción inexistente.
Por otra parte, la sanción administrativa debe distinguirse de las medidas destinadas a restablecer la legalidad. Ordenar el retiro de una propaganda, requerir la presentación de información, suspender provisionalmente una actuación o disponer el cese de una conducta puede responder a una finalidad preventiva o correctiva. La sanción introduce un reproche punitivo por una infracción comprobada y, en el administrativo sancionador electoral dominicano, se expresa principalmente mediante consecuencias pecuniarias calculadas en salarios mínimos del sector público.
Así entendida, la configuración ideal de la infracción administrativa electoral requiere una conducta típica, antijurídica y culpable; la existencia de una sanción previamente establecida; la competencia de la Administración Electoral para imponerla; y la observancia de un procedimiento que permita comprobar los hechos, ejercer la defensa y motivar la decisión, para así robustecer jurídicamente la actuación administrativa ante un eventual control jurisdiccional.
[1] Rafael Fernández Acevedo, «Las infracciones administrativas», en Diccionario de Derecho Administrativo, t. II, dir. Santiago Muñoz Machado, 1.ª ed. (Madrid: Iustel, 2005), 1908-1909.
[2] Fernández Acevedo, «Las infracciones administrativas», 1908-1909.
