Reflexión sobre el acatamiento de precedentes constitucionales dictados con ocasión de acciones directa de inconstitucionalidad contra ordenanzas municipales que imponen el pago de una contribución especial por uso comercial de espacios públicos (aceras)
Por Jesús Rodríguez Pimentel
Dedicado al estimado hermano y colega Taniel Agramonte Hidalgo
En fecha 27 del mes de diciembre de 2023, fue dictada la sentencia TC/1094/23 por el Tribunal Constitucional Dominicano (en lo adelante TC), en ocasión a una Acción Directa de Inconstitucionalidad contra la Ordenanza No. 1-2022 de fecha 16 de febrero de 2022, emitida por el Concejo Municipal del Ayuntamiento del Distrito Nacional, disposición municipal que, entre otras cosas, dispone el establecimiento de una contribución especial a cargo de las personas físicas y jurídicas que realizan actividades comerciales y hacen uso exclusivo de acceso a sus establecimientos, aprovechando las aceras, alterando su construcción original[1]. Decisión que sirvió para convencernos en plasmar la presente reflexión, pues ya habíamos tenido conocimiento de varias decisiones sobre este aspecto.
De manera previa, procederemos a realizar un recuento de los antecedentes a este precedente constitucional[2], por ser necesario para su correcto desarrollo y de este modo lograr poner al lector en contexto sobre la relevancia del tema que hoy nos ocupa.
Este periplo inicia en el año 2015, con el fallo de la primera Acción Directa de Inconstitucionalidad contra una Resolución emitida por el Ayuntamiento municipal de Santiago de los Caballeros en fecha 7 de octubre de 2008, sobre un aspecto similar; en el cual el TC en fecha 3 de noviembre de 2015[3], juzgó:
“13.3. Al respecto de esa atribución, si bien es cierto que esta descansa en el hecho de que el uso de rampa de acceso involucra la utilización y aprovechamiento de un espacio perteneciente a los ayuntamientos, no menos cierto es que la imposición de la referida tasa debe observar cierta razonabilidad, y no representar un obstáculo al ejercicio del derecho de propiedad de los munícipes”.
“13.4. Tal afirmación la hacemos en razón de que al no tener la tasa dispuesta en el artículo 282 un carácter de tasa única que haya sido predeterminada de antemano por el legislador, sino que se fija tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilización del bien afectado si estos no fueren públicos7, el establecimiento de una tasa anual sujeta a indexación observando los índices económicos del precio al consumidor, pudiere representar para los ciudadanos una limitante para poder acceder con su vehículo a su propiedad inmobiliaria; de ahí que tal situación representaría una trasgresión a la facultad de goce y acceso que encierra el derecho de propiedad dispuesto en el artículo 51 de la Constitución”.
“13.5. En ese orden, este tribunal sostiene que para que la referida facultad no transgreda irrazonablemente el derecho de propiedad de los ciudadanos, debe considerarse que la imposición de la tasa referida a la utilización exclusiva o el aprovechamiento especial por entradas de vehículos a través de las aceras y por su construcción, dispuesta en el artículo 282 de la Ley núm. 176-07, debe producirse al momento en que se realicen los trámites para la obtención de los permisos de construcción, reconstrucción, alteración o remodelación de un bien inmueble, o para la construcción, reconstrucción o alteración de una rampa de acceso que esté ubicada en un inmueble ya edificado, acorde con la atribución conferida en el artículo 8 de la Ley núm. 6232, de Planificación Urbana”.
En ese mismo orden, otro precedente constitucional importante es la Sentencia TC/0535/20 de fecha 29 de diciembre de 2020, también del TC en ocasión a otra Acción Directa de Inconstitucionalidad contra 2 artículos de la Resolución No. 21/96, emitida por el Ayuntamiento del Distrito Nacional[4] en fecha 8 de febrero de 1996 (ya derogada), que dispuso:
“10.8. De todo esto se desprende que, el cobro de las tasas debe producirse al momento en que se realicen los trámites para la obtención de los permisos de construcción, por lo que se demuestra que las tasas cobradas anualmente por el Ayuntamiento del Distrito Nacional a personas físicas y jurídicas que utilicen las aceras de las calles y avenidas principales de la ciudad para penetrar a sus rampas devienen ilegales e inconstitucionales; en todo caso, las tasas deben ser cobradas solo una vez, en el momento mismo en el cual son aprobados los planos para su construcción o modificación”.
“10.9. Por tanto, la Resolución núm. 21/96, emitida por el Ayuntamiento del Distrito Nacional el ocho (8) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996), vulnera el precedente constitucional que establece que las contribuciones, tasas o arbitrios que se imponen sin que exista una contraprestación de un servicio que los agentes usen en provecho propio, se convierten en impuestos, no en contribuciones especiales en el marco de los regímenes impositivos, lo que también constituye una violación al artículo 93, numeral 1, letra a) de la carta sustantiva, que reserva la creación de impuestos al Congreso Nacional”.
“10.11. Sin embargo, el Ayuntamiento del Distrito Nacional cobra arbitrios municipales por uso de rampas sin estar esta cuestión determinada en la ley, ignorando con ello que, para que este se pueda cobrar, debe existir una contraprestación de servicio por parte del Ayuntamiento del Distrito Nacional, en caso contrario, el arbitrio municipal evidentemente colide con los impuestos nacionales y contraviene la Constitución y las leyes”.
“10.12. Por lo expuesto precedentemente, este tribunal constitucional determina que los artículos primero y segundo de la Resolución núm. 21/96, librada por el Ayuntamiento del Distrito Nacional el ocho (8) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996) son inconstitucionales, por cuanto su ejecución tiene por efecto restringir irrazonablemente, el principio de legalidad tributaria municipal y el derecho de propiedad dispuesto en los artículos 200 y 51.2 de la Constitución de la República”.
Asimismo, otra jurisprudencia de esta índole que vale la pena destacar, -aunque no se trate de la Alcaldía del Distrito Nacional- es la decisión TC/0138/22 de fecha 12 de mayo de 2022 contra la Ordenanza No. 04-11, dictada por el Ayuntamiento[5] del Municipio Santo Domingo Este, el 4 de marzo de 2011, donde fue pronunciado que: “11.1.9. En consecuencia, al tratarse de un caso similar al antes referido precedente, en cuanto a la imposición de una tasa por la colocación de una rampa utilizando tanto las calles principales de la avenida como las calles secundarias, queda claramente delimitado que vulnera el derecho de propiedad al ser limitativo del mismo de forma desproporcional ni haber sido emanada del poder legislativo, por lo que devine en inconstitucional el artículo IV de la Ordenanza núm. 04-11 dictada por el Ayuntamiento del Municipio Santo Domingo Este, el cuatro (4) de marzo de dos mil once (2011)”.
En cuanto a la decisión (TC/1094/23) y abundando un poco más sobre esta, en palabras de los juzgadores:
“10.15. Para fines de obtener una definición de qué se considera una contribución especial, nos referiremos a la Corte Constitucional de Colombia en su Sentencia num. C-272-16:
En los anteriores términos, en primer lugar, las contribuciones especiales son compensaciones que el contribuyente paga, necesariamente, en razón de una ventaja, una utilidad o un beneficio recibido. Este beneficio se produce gracias a obras públicas o actividades desarrolla el Estado. En segundo lugar, los recursos producto del recaudo tienen una destinación específica, consistente en la financiación de esa actividad o inversión. La finalidad del gravamen es recuperar lo invertido o sostener la actividad que favorece a los obligados.
En tercer lugar, la contribución debe ser equivalente a los beneficios que, en virtud de la actuación estatal, son percibidos por los sujetos pasivos. En cuarto lugar, la realización de la actividad estatal en la cual se emplearon los recursos que buscan ser recuperados por medio de la contribución, no se lleva a cabo a elección o por solicitud del contribuyente. En consecuencia, cabría agregar, el pago del gravamen tampoco es opcional sino obligatorio. Y, en quinto lugar, por regla general, la contribución debe ser progresiva, pues la tarifa debe ser liquidada con arreglo al beneficio obtenido”.
“10.16. Los fondos a ser recaudados por parte de la Ordenanza num. 1-2022 serían para hacer la construcción de Imbornales, Filtrantes, Remozamiento de Areas Verdes, Aceras y Contenes. El Artículo 20.a de la Ley num. 176-07, del Distrito Nacional y los Municipios, establece:
El ayuntamiento, por si o asociado a otros, prestara con carácter obligatorio los servicios mínimos siguientes: a) En todos los municipios: Cementerios y servicios fúnebres, recolección, tratamiento y disposición final de los desechos sólidos urbanos y rurales, limpieza vial, acceso a los núcleos de población, reconstrucción y mantenimiento de calles, aceras, contenes y caminos rurales, plazas, parques públicos, biblioteca pública, instalaciones deportivas, matadero, mercado, protecci6n y defensa civil, prevención y extinción de incendios, protección del medio ambiente, planeamiento urbano y servicios sociales básicos. La construcción, reconstrucción y mantenimiento de autopistas y carreteras intermunicipales son responsabilidad del Gobierno Central”.
“10.17. Sin embargo, las contribuciones especiales tienen un carácter de ser otorgada para obtener contraprestaciones frente a beneficios que, necesariamente, se reflejen en utilidades o ventajas patrimoniales efectivas ara los sujetos pasivos, como elemento consustancial de esa modalidad fiscal. Dicha definición es recalcada en la anteriormente citada Ley num. 176-07, en su artículo 291, detalla:
Los ayuntamientos podrán establecer contribuciones especiales sobre la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes, como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliaci6n de servicios públicos, de carácter municipal”.
“10.18. Así las cosas, la contribución especial hoy atacada busca gravar una actuación particular (dígase el uso de acceso a establecimientos comerciales a través de las aceras) con un fin general (tener acceso a aceras en buen estado). Aun así, estamos hablando de dos puntos neurálgicos que el Ayuntamiento del Distrito Nacional está abarcando, en primer lugar, no estamos frente a una actuación particular, sino frente a un servicio público de carácter obligatorio que las municipalidades deben brindar y dos, no existe un aumento en el patrimonio individual de los obligados, pues una acera es un bien de dominio público municipal(…)”.
10.19. En tal tenor, observamos que no nos encontramos bajo un escenario de una contribución especial propiamente dicha. Por lo contrario, nos estamos encontrando con una figura similar a la expuesta por la Sentencia TC/0535/20, simplemente utilizando una nomenclatura distinta donde la contraprestación del servicio no desemboca en un aumento de patrimonio para el sujeto pasivo. Por esto, mediante la Ordenanza num. 1-2022 se intenta escapar de las atribuciones delegadas por la Constitución y la Ley num. 176-07. Cabe recordar que, en la sentencia citada previamente, detallamos:
10.20. Sin embargo, el Ayuntamiento del Distrito Nacional cobra arbitrios municipales por uso de rampas sin estar esta cuestión determinada en la ley, ignorando con ello que, para que este se pueda cobrar, debe existir una contraprestación de servicio por parte del Ayuntamiento del Distrito Nacional, en caso contrario, el arbitrio municipal evidentemente colide con los impuestos nacionales y contraviene la Constitución y las leyes.
De una lectura concienzuda de las consideraciones del TC antes transcritas, es evidente que la línea de precedentes ha sido la misma, pues en sus propias palabras, transcribe y reitera consideraciones de decisiones anteriores, lo que evidencia coherencia y unidad jurisprudencial. En ese sentido, algunos se preguntarán, por qué el interés en este tema hasta el punto de adentrarnos a escribir este modesto escrito, y no es más porque para nosotros y entendiendo que para la mayoría de los ciudadanos de nuestro país fue una satisfacción inmensa la creación del Tribunal Constitucional Dominicano, que sería independiente y soberano, fuera del alcance de los poderes del Estado, principalmente el Poder Judicial.
Este magno tribunal, sin tener que pulular mucho sobre esto por encontrarse en un texto constitucional, fue concebido con el objetivo de “garantizar la supremacía de la constitución, la defensa del orden constitucional y la protección de los derechos fundamentales”[6]. Asimismo, dicho texto finaliza con que “sus decisiones son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos y todos los órganos del Estado”[7].
Este artículo de nuestra Constitución, a nuestro entender tiene una importancia medular para llegar a entender, entre otras cosas, las atribuciones y el profundo impacto que las decisiones del TC “deberían” tener sobre los dominicanos, los organismos de la administración pública descentralizados o no e instituciones estatales, en fin, como reza la famosa alocución “Erga Omnes” y, en adición a esto, atreviéndonos a citar al tribunal homólogo de Perú cuando juzgó que “el precedente sería aquella regla jurídica expuesta en un caso particular y concreto, la cual va a establecerse como regla general…”[8].
No obstante todos los dotes antes mencionados, hemos podido percibir que desde su conformación y a lo largo de su ejercicio jurisdiccional, que esto no ocurre en todos los casos. Es decir, sus decisiones no siempre son acatadas y mucho menos ejecutadas, siendo nuestro tópico un claro ejemplo de esto.
Si observamos, en cuatro decisiones distintas, tiempos y partes disímiles y hasta otras jurisdicciones, las Alcaldías han insistido en mantener el cobro de una “contribución especial” por el uso de “rampas” de acceso o uso de espacio público a los inmuebles que se dedican al comercio, utilizando la “modificación” o “adecuación” de sus ordenanzas, especialmente, sustituyendo términos y agregando funciones de mantenimiento y arreglo de estas áreas, lo que ya es propio de sus funciones conforme la legislación que los rige[9] y, cuestión que además, no es suficiente para sustraerlas del control constitucional, mucho menos si existe identidad entre el hecho generador y el fin perseguido.
A ello debe agregarse que dichos precedentes constitucionales se encuentran revestidos de cosa juzgada[10] y, por lo tanto, una vez, en este caso, las ordenanzas atacadas, se declaran inconstitucionales también son expulsadas del ordenamiento jurídico; …con esto se busca impedir que se discuta indefinidamente sobre el punto específico decidido y evitar, en consecuencia, que pudiesen presentarse fallos contradictorios[11]. Dándosele de este modo cumplimiento a la función del TC de resguardar el orden constitucional.
Empero, en esta ocasión no venimos a discutir la procedencia o no de estos cobros -aunque dejamos constancia que nuestro criterio siempre ha sido que son violatorios del orden constitucional y legal- Sino, más bien manifestar nuestra inconformidad y hasta decepción en cuanto a lo que para nosotros es inconcebible, el constante y persistente desmérito y desdén a los citados precedentes constitucionales, entonces nos surge una interrogante, ¿Por qué insistimos por tantos años, se invirtieron recursos y un presupuesto estatal para la creación de un tribunal de esta categoría para luego no respetar íntegramente sus decisiones?
Es por esto que desde nuestra posición como ciudadano dominicano, entendemos que ya debería estar encaminada una propuesta de reforma legislativa a la Ley No. 137-11, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, con miras a fortalecer los mecanismos destinados a garantizar el cumplimiento efectivo de que las decisiones de dicho tribunal sean respetadas y ejecutadas so pena de sanciones de carácter administrativas, patrimoniales y hasta disciplinarias que de verdad sean persuasivas, tanto a organismos de la administración pública como a los funcionarios encargados de las mismas, para que de este modo podamos estar seguros de que tenemos un verdadero guardián del orden constitucional y que sus decisiones constituirán verdaderos precedentes, los cuales deberán siempre ser cumplidos sin excepción y con la certeza de que de no ser así existirían, lo que de tanto carecemos hoy en día en nuestro amado país, CONSECUENCIAS.
[1] Numeral primero Ordenanza No. 1-2022 de fecha 16 de febrero de 2022 emitida por el Concejo Municipal del Ayuntamiento del Distrito Nacional.
[2] Artículo 31 de la Ley No. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, “Las decisiones del Tribunal Constitucional son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos y todos los órganos del Estado”.
[3] Véase sentencia TC/0456/15.
[4] Actualmente Alcaldía del Distrito Nacional.
[5] Actualmente Alcaldía de Santo Domingo Este.
[6] Artículo 184 Constitución Dominicana.
[7] Ídem.
[8] Cfr. STC 0024-2003-AL/TC.
[9] Ley No. 176-07 del Distrito Nacional y Los Municipios.
[10] Artículo 45 de la Ley No. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales.
[11] Jorge Prats, Eduardo, en “Derecho Constitucional”, volumen I, primera edición, República Dominicana, año 2003, pág. 366.
