Apuntes sobre las propuestas de modificación a la ley de partidos, agrupaciones y movimientos políticos y a la ley de régimen electoral
Por Leidy Aracena Minaya
Nuestra Carta Magna es enfática en aspectos esenciales para el sano transcurrir de la cotidianidad de los dominicanos, sobre todo en lo que respecta al ejercicio de prerrogativas de un destacado interés. Así ocurre con la conformación y el funcionamiento de los partidos políticos, a través de los cuales se canaliza el ejercicio de la democracia.
Allí, específicamente en el artículo 216, se reconoce la sujeción del funcionamiento de los partidos políticos a la transparencia y lleva por fines esenciales garantizar la participación de los ciudadanos para el fortalecimiento de la democracia y servir al desarrollo integral de la sociedad dominicana.
Por ello, la Administración electoral ha manifestado un gran interés en la modificación de las leyes con las que contamos actualmente en materia de régimen electoral y de partidos, agrupaciones y movimientos políticos, iniciativa plausible. En adición, entendemos propicio elevar los siguientes comentarios para fomentar un funcionamiento más apropiado, transparente e institucionalizado de cara a los fines perseguidos y reconocidos por la Constitución. Las iniciativas de que se trata se encuentran siendo estudiados en manos del Congreso Nacional ante una comisión especial.
I.Fuente de los aportes privados para el financiamiento de los candidatos y organizaciones políticas. Debida diligencia y sanciones
La Ley 1-12 sobre Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 prevé como objetivo específico núm. 1.3.2 del artículo 21 la promoción de la consolidación del sistema electoral y de partidos políticos para garantizar la actuación responsable, democrática y transparente de los actores e instituciones del sistema político.
Como parte de las estrategias previstas por este artículo de la ley está establecer y aplicar una regulación eficiente del funcionamiento de los partidos políticos y mecanismos de monitoreo que aseguren el adecuado financiamiento, la transparencia en el uso de los recursos y la equidad en la participación electoral (1.3.2.1).
El tema de los aportes privados para financiar candidatos y organizaciones políticas es de mucha actualidad, esto así debido al impacto determinante que puede suponer un uso desmedido o indiscriminado de recursos económicos de diversas fuentes privadas y que pueda afectar la integridad de las elecciones y poner en riesgo el sistema democrático. Al respecto, la doctrina especializada, de la mano de Ferreria Delia (2017) ha enfatizado que: “Las limitaciones a los aportes privados asumen dos modalidades: las que se vinculan a las calidades o circunstancias del donante y las referidas a los montos de los aportes. Las limitaciones vinculadas con el origen de los fondos o la calidad del donante tienden a eliminar posibles conflictos de interés entre el aportante y el candidato, en caso de que gane la elección, o a disminuir la influencia de algunos aportantes”[1].
En ese mismo sentido, la autora Ferreira, también precisa que: “Entre los aportes prohibidos en las leyes de financiamiento de la política suelen figurar: los aportes de empresas concesionarias del Estado o de empresas que se dedican a la explotación de casinos y juegos de azar, o los provenientes de bancos y entidades financieras; los aportes de empresas, gobiernos o ciudadanos extranjeros, y los aportes de las organizaciones profesionales, empresariales o sindicales. Los límites en el monto de los aportes están encaminados a lograr disminuir la influencia de los grandes donantes, favoreciendo la proliferación y multiplicación de los pequeños aportantes; de esta forma el candidato no dependería de unos pocos capitalistas para llevar adelante su campaña y disminuiría así su compromiso futuro frente a quienes financiaron la campaña”[2].
Al respecto, uno de los ingredientes más importantes de la participación de las organizaciones políticas en el sistema democrático dominicano es el principio de transparencia, el cual tiene por finalidad afianzar un voto ciudadano informado y confiado de los protocolos de prevención y supervisión por parte de los organismos administrativos electorales.
Al efecto, la Misión de Observación Electoral de la Organización de los Estados Americanos (MOE/OEA) emitió un informe en el que recogió sus recomendaciones en cuanto al proceso electoral del año 2012 en República Dominicana e hizo alusión al financiamiento electoral. Entre ellas figura la necesidad de fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas por parte de los partidos, así como fortalecer las capacidades de fiscalización, control y sanción de la JCE en la materia para los casos de violaciones a las normativas vigentes.
Posteriormente, en el año 2016 emitió un nuevo informe enfático y categórico sobre el asunto. Allí revela que “el modelo de financiamiento público de partidos y campañas políticas en República Dominicana no está diseñado para generar condiciones de equidad en la contienda. Esto se debe a dos características fundamentales: 1) No existe ningún tipo de regulación sobre el financiamiento privado (…) Asimismo, se deberían establecer límites a los fondos provenientes del sector privado. (…) En este sentido, es deseable impulsar modelos de coordinación interinstitucional entre todas las dependencias del gobierno involucradas con el manejo y fiscalización de los recursos, incluyendo la Cámara de Cuentas, la Junta Central Electoral, los bancos y el Ministerio de Hacienda.”[3]
Según las motivaciones que ha presentado la Junta Central Electoral a las propuestas de modificación que se están estudiando, la MOE/OEA estableció nueva vez en su informe preliminar el 10 de julio de 2020 que es imprescindible garantizar el cumplimiento de las normas de financiamiento político-electoral, tales como la obligación de publicar el listado de contribuyentes y entregar respaldos contables de las operaciones financieras que manejen las organizaciones políticas[4].
A tal fin, es ineludible configurar un sistema de control y limitación de recepción fondos privados y prevención de recepción de fondos ilícitos y de dudosa procedencia a favor de las organizaciones políticas, así como mecanismos objetivos, claros y específicos para la supervisión y fiscalización constante y eficaz por parte de la Administración electoral. Para ello, es necesario contar con un protocolo de debida diligencia e investigación preliminar del origen de las contribuciones que se pretendan otorgar a estas organizaciones o candidatos políticos.
Las leyes 33-18 y 15-19 no prevén ninguna logística de análisis preventivo del origen de las contribuciones[5]. Sin embargo, existen sanciones de carácter administrativo y penales por el hecho de recibir financiamiento ilegal[6], además de que remite a las leyes penales para la aplicación de las sanciones correspondientes a delitos como el lavado de activos.
El numeral 5 del artículo 67 de la Ley 33-18 establece que la Unidad de Control Financiero de la Junta Central Electoral para partidos, agrupaciones y movimientos políticos es la responsable de las funciones que regulen la prevención de lavado de activos. Sin embargo, las organizaciones políticas no están real y taxativamente atadas a los mecanismos de prevención previstos en la Ley 155-17 sobre Lavado de Activos.
La organización Participación Ciudadana emitió una comunicación del 2018 dirigida al entonces ministro de Hacienda, presidente del Comité Nacional contra el Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo, en la cual expresaron esta preocupación y solicitaron lo siguiente:
Las instituciones solicitan formalmente que el Comité Contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo, a que dicte el reglamento correspondiente para incluir a los partidos y agrupaciones políticas como sujetos obligados, a fin de que los mismos estén en la obligación de adoptar un programa de cumplimiento, políticas y procedimientos para evaluar los riesgos de lavado de activos, implementar metodologías de gestión de riesgo, realizar el monitoreo y los procesos de debida diligencia, designar oficiales de cumplimiento y cumplir con las demás obligaciones que establece la ley.
Las organizaciones de la sociedad consideraron la necesidad de adoptar medidas, políticas, normas, que en su implementación y cumplimiento garanticen los controles necesarios para prevenir y controlar la penetración del crimen organizado en la actividad política y, en ese sentido, es necesario contar con mecanismos para regular el financiamiento de los partidos políticos.”[7] (Sic)
La Ley 33-18 señala en su artículo 64, numerales 3 y 4, que se considera una contribución ilícita el aporte proveniente de personas físicas o jurídicas vinculadas a actividades ilícitas y los aportes que no se puedan determinar su procedencia u origen.
Resulta necesario que en las modificaciones a estas leyes se incluya un apartado en el que los partidos, agrupaciones, movimientos y candidatos políticos sean declarados sujetos obligados de cara a las previsiones de la Ley 155-17[8] o que, en su defecto, que se cree y se incluyan mecanismos de prevención específicos de debida diligencia previa que impidan recibir financiamiento particular de origen ilícito y que faciliten el trabajo de supervisión y fiscalización por parte del órgano de administración electoral.
II.Propagandas proselitistas. Delimitación
La ley 33-18 establece actualmente en su artículo 41 que el período de escogencia interna de los precandidatos a puestos de elección popular iniciará el primer domingo de julio de culminará con la escogencia del candidato.
Esto forma parte de las propuestas de modificación presentadas al Congreso Nacional.
- En primer lugar, se pretende limitar el tiempo de las campañas y precampañas internas a la modalidad extensa que conlleva no más de 60 días a partir de la emisión de la proclama por parte de la JCE, ello con el fin de evitar una indeterminación de los plazos y facilitar la fiscalización de actos proselitistas previos a los plazos permitidos y con ello derivar las consecuencias jurídicas correspondientes[9].
- Sin embargo, los planteamientos al respecto no detallan específicamente qué se consideran “actos previos a la precampaña”. La JCE emitió las resoluciones 2-2022[10] y 28-2021[11] mediante las cuales abordan el tema. Se considera recomendable que las modificaciones que se realicen prevean las actividades permitidas antes de la emisión de la proclama y aquellas permitidas a partir de allí para las precampañas y campañas. Con ello se evitaría la fiscalización discrecional en perjuicio de los partidos, agrupaciones, movimientos y candidatos políticos.[12]/[13]
II.Responsabilidad penal de las organizaciones políticas como personas jurídicas con personalidad propia.
Las organizaciones políticas son sensibles a los peligros que representan las organizaciones delictivas, por lo que son un foco de atención que debe ser maximizado para evitar que sean utilizadas como vehículos en provecho de la criminalidad organizada y de cualquier delito que afecte la integridad e institucionalidad de un sistema democrático basado en la confianza y la legitimidad de sus actuaciones y de sus actores.
Las leyes que se pretenden modificar y las propuestas de modificación en sí mismas son tímidas al abordar el aspecto de la responsabilidad penal de las organizaciones políticas[14]. Algunas legislaciones, como la española[15], han incorporado el aspecto de la responsabilidad penal de las personas jurídicas (organizaciones políticas, en este caso) como instrumento contra la corrupción, el lavado de activos compra y venta de votos, entre otros.
Los partidos políticos fungen como un instrumento que materializa la participación de los ciudadanos en la elección de aquellos llamados a gestionar las necesidades populares y a la confección de políticas públicas para el correcto funcionamiento de la vida en sociedad[16]. De ello se rescata que la vulneración de la integridad de estos procesos transgrede y lacera directamente las previsiones constitucionales relativas al sufragio, por lo que resultan ser conductas lesivas graves.
Es incuestionable que el bien jurídico tutelado es el derecho al voto[17], toda vez que este derecho tiene una significación importante, ya que a través de él el ciudadano no solo elige sus representantes, sino que también elige un programa político con apego al cual se debe gobernar al país y además se reitera, actualiza y confirma su decisión de que la democracia debe ser la norma básica del gobierno (…). También lo es el correcto funcionamiento de la función electoral (legalidad, imparcialidad, certeza, objetividad e independencia por parte de los funcionarios electorales), etc.[18]
Es indiscutible, pues, la severidad de las acciones que se ejercen en detrimento de estas garantías, por lo que deben necesariamente ser tipificadas acorde la logística coercitiva del ius puniendi del Estado.
En definitiva, la inclusión de las organizaciones políticas en el catálogo de personas jurídicas con posibilidad de ser responsables penalmente serviría de remedio para disuadir a la población contra la comisión de hechos lesivos al ordenamiento jurídico electoral y permitiría la persecución y sanción de los responsables de este tipo de alteraciones.
[1] FERREIRA, Delia. Financiamiento Privado. Diccionario Electoral. Tercera Edición. 2017, TEPJF, IIDH/CAPEL. Pág. 417.
[2] Ibídem.
[3] Resaltados añadidos.
[4] Motivaciones a las propuestas de modificaciones de las Leyes 33-18 de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos y 15-19 sobre Régimen Electoral, Junta Central Electoral, 2021, página 60.
[5] El artículo 69 de la Ley 33-18 prevé mecanismos de control de los ingresos y egresos, pero no se hace alusión a medidas preventivas de lavado de activos como una debida diligencia taxativa.
[6] Artículo 78, numeral 4 de la Ley 33-18 sobre Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos.
[7] Cita disponible en el siguiente enlace: https://pciudadana.org/2018/05/organizaciones-de-la-sociedad-solicitan-incluir-a-los-partidos-politicos-como-sujetos-obligados-segun-la-ley-de-lavado-de-activos/.
[8] Esto ha sido propuesto también en artículos publicados en línea. Ver LEÓN MOREL, Víctor. Remedios contra la corrupción y el clientelismo político. Disponible en ABOGADOSDQ: https://abogadosdq.com/borrador-automatico-2/.
[9] Motivaciones a las propuestas de modificaciones de las Leyes 33-18 de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos y 15-19 sobre Régimen Electoral, Junta Central Electoral, 2021, página 51.
[10]https://jce.gob.do/DesktopModules/Bring2mind/DMX/Download.aspx?PortalId=1&TabId=626&EntryId=21908
[11]https://jce.gob.do/DesktopModules/Bring2mind/DMX/Download.aspx?PortalId=1&TabId=626&EntryId=21620
[12] Esta es una propuesta ventilada por varios organismos políticos en mesas de discusión sobre los proyectos de modificación como el Comité Económico y Social (CES).
[13] Sobre este aspecto, la Res. 028-2021 señala que el Pleno de la Junta Central Electoral, luego de un análisis integral y exhaustivo acerca de la aplicación práctica de la citada ley, ha observado que la misma no establece ni delimita un espacio de tiempo previo al inicio del periodo de precampaña fijado por la ley y en el que los aspirantes al interior de las organizaciones políticas puedan realizar ciertas actividades que les permitan entrar en condiciones adecuadas de competición a la etapa de precampaña, razón por la que este órgano ha considerado que resulta necesario garantizar el esencial derechos a elección y postulación que tienen los miembros de las organizaciones políticas. Ver primer Considerando de la página 9.
[14] La posibilidad de perseguir penalmente por lavado de activos a las organizaciones políticas ha sido reconocida, parcamente, por la JCE en sus propuestas de modificación. Por ejemplo, se propone modificar el artículo 78.4 de la Ley 33-18, en el sentido de que los candidatos, partidos, agrupaciones y movimientos políticos y personas físicas o jurídicas responsables sean sancionados, sin perjuicio de poder ser procesados por el delito de lavado de activos ante la jurisdicción competente de sancionar las infracciones penales. Ver pág. 113.
[15] La responsabilidad penal de las personas jurídicas se introdujo en el Código Penal español mediante la Ley Orgánica Nº 5 de 2010. En esta primera redacción se excluyó de la responsabilidad penal a las personas jurídicas de naturaleza pública y, también, específicamente, a los partidos políticos y sindicatos. Sin embargo, poco más de dos años y medio después se llevó a cabo una nueva reforma de la regulación de la responsabilidad penal de las personas jurídicas con la única finalidad de incluir a partidos políticos y sindicatos dentro del régimen general de responsabilidad penal. Tal reforma afirma estar inspirada, a su vez, en el reforzamiento de la transparencia de la actividad de la Administración y del régimen de responsabilidad de partidos políticos y sindicatos, así como en la mejora de la eficacia de los instrumentos de control de los ingresos y del gasto público. Scielo, Dulce M. Santana Vega, Polít. crim. vol.15 no. 29, Santiago jun. 2020.
[16] Sirven de enlace entre la población y la articulación de demandas sociales, así como con la producción de políticas, la formación de gobierno y el ejercicio de la oposición, entre otros. Extraído del Manual del participante de los Partidos Políticos creado por el Centro de Capacitación Judicial Electoral del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Nación, México, ciudad de México, marzo de 2011.
[17] Artículo 208 de la Constitución de la República Dominicana: ejercicio del sufragio.
[18] PATIÑO CAMARENA, Javier. Nuevo derecho electoral mexicano, Editorial Constitucionalista, México, ciudad de México, 1999, pp. 667-668, publicado de manera digital por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
