Consideraciones sobre la equidad en la contienda
Por Denny E. Díaz Mordán[1] y Juan Ulloa[2]
Twitter: @DennyDiazM y @JuanEulloa
En la actualidad para hablar propiamente de democracia es necesario que los Estados garanticen la organización de elecciones periódicas, libres, justas y con sufragio universal. Así lo establece la Carta Democrática Interamericana en su artículo 3 cuando hace referencia a los elementos esenciales de la democracia representativa. A su vez, la celebración de elecciones “justas” solo puede concretarse cuando se garantiza el cumplimiento de determinados principios, entre los que se encuentran aquellos establecidos en el artículo 7 de la Ley 15-19, tales como la legalidad, la transparencia y la equidad.
En cuanto a este último principio, la propia Constitución establece en el párrafo IV del artículo 212 que los procesos electorales deben realizarse con sujeción a los principios de libertad y equidad en el desarrollo de las campañas, así como transparencia en la utilización del financiamiento, dándole facultad a la administración electoral para reglamentar los tiempos y límites en los gastos de campaña y el acceso equitativo a los medios de comunicación por parte de candidaturas y organizaciones políticas. En el presente escrito se desarrollarán algunas consideraciones sobre el mencionado principio de “equidad en la contienda electoral”.
Conforme lo ha decidido la jurisdicción electoral dominicana, el principio de equidad en la contienda es “un mandato de optimización que tiende al establecimiento de parámetros y mecanismos que generen, favorezcan o propicien estándares mínimos de oportunidades en el desarrollo de la competencia política o electoral, permitiendo una competencia sin ventajas injustas entre los actores del proceso” (TSE-681-2020).
De acuerdo con la doctrina autorizada en la materia, este principio puede ser visto desde dos vertientes: por una parte, implica la configuración de un marco jurídico electoral que sea imparcial, sin producir ningún tipo de privilegios a favor de algún actor y, por otra parte, supone la existencia de autoridades de la función electoral –sea administrativa o jurisdiccional– que interpreten, establezcan y propicien procedimientos para la aplicación de los principios legales y constitucionales (González Oropeza, 2017, 378). Esto último tiene su importancia debido a que, en ocasiones, la aplicación textual de la norma electoral puede tener consecuencias negativas para el desarrollo de elecciones justas.
De ahí que el Tribunal Superior Electoral, apoyándose en la jurisprudencia comparada del Tribunal Supremo de Costa Rica ha establecido que, conforme al principio de pro participación, es importante interpretar las normas de índole electoral por encima de consideraciones literalitas, de modo que la misma esté ceñida a esclarecer las dudas interpretativas: (i) sin aislar a la norma en su contexto normativo; y (ii) prefiriendo aquella lectura que mejor garantice el fin a que se dirige la norma (TSE-027-2019). Esto es lo que ha motivado a la Junta Central Electoral a tomar ciertas decisiones en ocasión de la distribución de los recursos públicos a las organizaciones políticas. Sobre estas decisiones se realizarán algunas observaciones en lo adelante.
¿Cómo garantizar la equidad en la contienda?
A. Financiamiento público
En los últimos años los países de América Latina han modificado sistemáticamente sus sistemas electorales con el objetivo de garantizar la equidad en la contienda, y entre las referidas reformas se puede mencionar el establecimiento del financiamiento público. En la actualidad, una abrumadora mayoría de países del mundo contempla que el Estado financie a las organizaciones políticas, ya sea para la campaña electoral y/o la realización de actividades ordinarias fuera de los tiempos de proselitismo. No se puede negar que el uso de recursos económicos es un elemento indispensable para la competencia político-electoral, sin embargo, si este no está bien regulado puede crear distorsiones importantes en el proceso democrático (Zovatto 2019, 801).
El financiamiento público tiene varios objetivos, entre ellos neutralizar las ventajas que las riquezas y el acceso a recursos desiguales puede producir en la competencia electoral. No obstante, contemplar financiamiento público por sí solo no garantiza equidad en la contienda, esto debe estar acompañado de otros elementos.
En primer lugar, de nada vale instituir financiamiento público si prevalecen los recursos privados. Diversos informes de observación electoral elaborados por la Organización de Estados Americanos (OEA) han llamado la atención a países como Colombia, señalando que el financiamiento primariamente con recursos privados genera inequidad en la competencia entre los partidos grandes con más recursos y los partidos nuevos, pequeños y con menor seguridad financiera (Informe preliminar MOE Colombia 2022, 6). La lógica es simple, cuando solo se contempla financiamiento privado o este prevalece por encima del público, las organizaciones políticas y candidaturas con mayor capacidad de competir serán aquellas que los donantes entiendan tengan más posibilidad de ganar las elecciones. Es decir, el poder político se convierte en un espejo del poder económico –con todos sus intereses–.
En el caso dominicano, desde el año 1997 se cuenta con el financiamiento público como un derecho a favor de las organizaciones políticas para la realización de sus actividades –ordinarias y proselitistas–. Ahora bien, un análisis realizado por la Fundación Internacional de Sistemas Electorales (IFES) sobre el Financiamiento de Partidos Políticos, Mecanismos de Fiscalización de Gastos y Fortalecimiento de las Capacidades Institucionales para una Mejor Administración de los Procesos Electorales en República Dominicana, da cuenta de que durante la campaña presidencial de 2020, las organizaciones políticas con mayor caudal de votos reportaron informes de ingresos y gastos donde las aportaciones privadas representaban el 75.2% y 88.8% del total de recursos utilizados, mientras que otras organizaciones con menor votación no reportaron donaciones hechas a sus campañas, lo cual genera como resultado tener pocos partidos con fuerte presencia política y alto presupuesto económico –sobre todo privado– acompañado de una estela de partidos minoritarios sin expectativas de contender efectivamente por el poder (Díaz Santana 2021, 60).
En segundo lugar, debe tomarse en cuenta un diseño que distribuya los recursos públicos de manera adecuada. Los modelos de distribución son diversos y los países juegan con sus combinaciones. Un sistema de distribución equivocado puede tener serias repercusiones sobre el sistema de partidos y la equidad en la contienda electoral. Por ejemplo, hay países que toman como punto de partida la representación legislativa, de manera que, si un partido representa el 40% de las curules en el poder legislativo, se le asignaría el 40% de los recursos. Este modelo acompañado de un sistema electoral desacertado generaría cierta injustica. Recordemos que en el año 2002 el Partido Revolucionario Dominicano (PRD) obtuvo el 42% de los votos válidos para la elección del Senado, sin embargo, eso le valió para el 90% de los escaños, mientras que, en el 2010, la misma organización política logró el 41.8% de la votación valiéndole para el 0% de los escaños. En definitiva, en el caso de haber aplicado el mencionado modelo de distribución, no se estaría cumpliendo el principio de equidad en la contienda, a pesar de otorgar recursos públicos a las organizaciones.
A nuestro entender, un modelo de distribución de recursos correcto y justo es aquel que, por una parte, trate de manera igualitaria, sin tomar en cuenta la representación parlamentaria o fuerza electoral, a las organizaciones políticas y que, por otra, considere la fuerza electoral de cada organización. Es decir, que se distribuya un porcentaje del financiamiento de manera equitativa entre todas las organizaciones políticas y otro porcentaje de manera proporcional a la fuerza electoral, de acuerdo con los resultados obtenidos individualmente por cada instituto político en todos los niveles de la última elección. De esta manera se puede incentivar la pluralidad política sin menoscabar la estabilidad del sistema de partidos.
Volviendo sobre las interpretaciones “que mejor garanticen el fin a que se dirige la norma”, en República Dominicana la administración electoral ha tenido que enfrentar serias dificultades al momento de aplicar la normativa relativa al financiamiento público. Resulta que las disposiciones de la Ley 33-18 si bien están destinadas a 3 tipos de organizaciones políticas, dígase: (i) los partidos; (ii) las agrupaciones y; (iii) los movimientos políticos, no menos cierto es que el diseño de distribución de fondos públicos configurado por el legislador solo contempla la posibilidad de que estos sean destinados a los partidos políticos. La norma así dispuesta trata de manera desigual a las distintas organizaciones políticas, creando un privilegio a cargo de los partidos en detrimento de las agrupaciones y movimientos políticos. Estas últimas organizaciones también requieren de recursos económicos para desplegar sus actividades ordinarias y realizar proselitismo político según su alcance electoral.
Es por lo anterior que el órgano de gestión electoral, al momento de emitir la actuación mediante la cual se distribuyen los recursos públicos, incluyó a las organizaciones políticas de alcance local, categorizándolas conforme su participación electoral, debido a que asimilarlas bajo la misma lógica que los partidos políticos comportaría un privilegio injustificado a su favor, desnaturalizando el principio de equidad en la contienda.
B. Temporalidad del proselitismo
Otra de las grandes reformas al sistema electoral para llevar a cabo procesos electorales bajo esquemas de “cancha pareja” tiene que ver con el establecimiento de límites a los tiempos para realizar actos de precampaña y campaña electoral. Con esto se quiere evitar que largos períodos de proselitismo político ahoguen a quienes no dispongan de grandes recursos para promover sus proyectos políticos. Mientras más tiempo se disponga para realizar actividades orientadas hacia la obtención del voto, más recursos se requerirá para posicionarse debidamente ante el electorado.
Lo anterior debe estar acompañado del establecimiento de topes de gastos para el proselitismo tanto en precampaña como en campaña. De nada sirve acortar los tiempos para llevar a cabo estos actos, si las organizaciones políticas y quienes se postulan para puestos de elección popular pueden gastar a su antojo. No todos los competidores reciben financiamiento público en iguales cantidades ni tienen la misma capacidad para recaudar fondos privados; por lo tanto, con los topes de gastos se impide que las anteriores diferencias afecten de manera excesiva las posibilidades reales de competencia electoral. La normativa electoral dominicana estableció en 2018 por vez primera este tipo de regulaciones, empero, olvidó instituir sanciones en caso de incumplimiento, y, además, topes muy elevados como los que consagra la ley actualmente terminan tornando ineficiente la norma.
Para ejemplificar lo señalado basta dar un vistazo al tope de gastos para la candidatura presidencial en el año 2020, el cual se situó en RD$922,416,670 millones de pesos (RD$122.50 pesos por cada elector en un padrón electoral compuesto por 7,529,932 millones de electores). En cambio, el monto para el financiamiento público aprobado a favor de las organizaciones políticas categorizadas dentro del reglón con mayores recursos se ubicó en RD$602,780,718 millones de pesos. Todo lo anterior quiere decir que incluso los llamados partidos “mayoritarios” recibieron de manera individual un monto inferior al tope de gastos establecido en la ley. Una vez gastados todos esos recursos públicos –de los cuales solamente un 40% pueden ser utilizados para apoyar candidaturas– evidentemente que se recurrirá al financiamiento privado.
C. Prevenir el uso indebido de los fondos públicos
Uno de los mayores retos a los cuales se enfrentan las democracias latinoamericanas está relacionado con garantizar la imparcialidad de los gobiernos municipales y nacionales durante el proceso electoral. El principio de igualdad en la contienda es violentado cuando los órganos públicos interfieren a favor o en contra de una organización política o candidatura, lo cual puede producirse de diferentes formas.
A menudo se puede observar como funcionarios públicos electos que buscan su reelección (presidencia de la República, alcaldes y Directores/as de distritos municipales) utilizan sus rostros para promover la realización de obras y para difundir los que estiman son logros durante su gestión. Se trata de una promoción personal que coloca en una posición de desventaja a sus competidores, pues utiliza recursos públicos del gobierno central o el cabildo para promoción de su imagen, los cuales no serán contabilizados en los topes de gastos de precampaña y campaña.
En ese sentido, los países que han regulado estas cuestiones han eliminado la posibilidad de colocar nombres, imágenes y voces que impliquen promoción personalizada de los servidores públicos, sobre todo en el marco de precampañas y campañas. También, garantizar que la propaganda gubernamental tenga un carácter únicamente informativo, educativo y de orientación social (Ojesto Martínez 2016, 13). Al realizar una ponderación entre el deber de informar que tiene la autoridad pública y la obligación de realizar procesos electorales conforme al principio de equidad en la contienda, se concluye que resulta proporcional y constitucionalmente legítimo establecer las limitaciones anteriormente descritas.
Estamos conscientes de que las medidas mencionadas no son las únicas a tomar en cuenta para la celebración de procesos electorales donde la competencia electoral se produzca con niveles mínimos de igualdad. El sistema electoral es amplio y complejo, así que se pudieran citar múltiples elementos a tomar en consideración. Lo importante es que con estas ideas se pueda hacer conciencia de la importancia de que la elección de las autoridades debe realizarse bajo reglas que permitan un juego competitivo. Son estas reglas y la percepción de que hay una competencia justa por el poder político lo que finalmente otorgará la debida legitimación al sistema político. Todos los actores involucrados en el proceso deben tomar nota de ello, en especial quienes tienen a su cargo la función electoral, que en República Dominicana son la Junta Central Electoral y el Tribunal Superior Electoral.
[1] Licenciado en Derecho, mención Cum Laude, por la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), 2007; Especialista en Justicia Constitucional, Interpretación y Aplicación de los Derechos Fundamentales, por la Universidad Castilla-La Mancha (UCLM), 2016; Magíster en Derecho Constitucional y Procesal Constitucional por la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), 2018. Es profesor titular en grado de las asignaturas Derecho Procesal Constitucional y Derecho Electoral en la Universidad Pedro Henríquez Ureña (UNPHU). En posgrado imparte Derecho Procesal Electoral en la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD). Ha desempeñado las posiciones de Abogado Ayudante y Director de Asuntos Contenciosos Electorales en el Tribunal Superior Electoral (TSE), institución a la cual ingresó en marzo de 2012. Actualmente es el Consultor Jurídico de la Junta Central Electoral (JCE), institución a la que ingresó en diciembre de 2020, acumulando más de 10 años de experiencia en justicia y administración electoral.
[2] Abogado, egresado de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). Cursó maestría en Derecho Electoral y Procesal Electoral de la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), profesor de Derecho Electoral y colaborador en la Escuela de Formación Electoral y del Estado Civil de la Junta Central Electoral (JCE). Tiene experiencia laboral en el Tribunal Superior Electoral (TSE) de República Dominicana y actualmente en la Junta Central Electoral (JCE) del mismo país. Certificado en observación electoral a través del Departamento para la Gestión Pública Efectiva (DGPE) de la Secretaría de Asuntos Hemisféricos (SAH) de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y ha participado en varias misiones de observación electoral en América Latina.
