Control de constitucionalidad y convencionalidad en materia electoral
Por Ariela Baldera
El Estado constitucional y de derecho está cimentado sobre el carácter vinculante de la Constitución y su supremacía funge como eje transversal en la vida democrática de las sociedades contemporáneas, lo que amerita garantías efectivas que sometan a los poderes públicos y a los particulares a asegurar su cabal cumplimiento, combatiendo así, los abusos y opresiones emanados de esos poderes.
En esas atenciones, Ricardo Guastini (2001) ha manifestado que “la constitucionalización del orden jurídico puede operar si existe en cada realidad estatal un adecuado sistema de control constitucional, sea que emane de un órgano de forma concentrada o bien que diversos jueces con competencia constitucional puedan operarlo de forma difusa”.
Control de convencionalidad
Este control, establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se entiende como la vía en que los Estados harán frente a sus obligaciones como garantía al respeto de los derechos humanos.
De acuerdo con Sergio García Ramírez (caso Tibi vs. Ecuador, 2004), la tarea de la Corte se asemeja a la que realizan los tribunales constitucionales. Estos examinan los actos impugnados, disposiciones de alcance general, a la luz de las normas, los principios y los valores de las leyes fundamentales. La Corte Interamericana, por su parte, analiza los actos que llegan a su conocimiento en relación con normas, principios y valores de los tratados en los que funda su competencia contenciosa.
Lo antes señalado evidencia la existencia del control concentrado de convencionalidad, ejercido por la Corte IDH bajo la competencia que le otorga la Convención, y, por otra parte, el control difuso de convencionalidad que resulta ejecutado por las autoridades nacionales de cada Estado parte de la Convención Americana de Derechos Humanos que hayan aceptado la competencia de la Corte, al examinar la compatibilidad entre sus normas internas y lo establecido en dicha Convención.
El control de convencionalidad es un concepto propiamente construido desde la jurisdicción interamericana, y que tuvo su origen formal en la sentencia al caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, dictada en el 2006. El párrafo 124 de esa sentencia es de la redacción siguiente:
“124. La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana”.
Lo que antecede destaca la relevancia jurídica del sistema interamericano para la justicia electoral y para la protección judicial de los derechos políticos, los cuales están contenidos en el artículo 23 de la Convención Americana.
En el concepto interamericano de los derechos políticos debe también desde un principio considerarse que está prohibida su suspensión en situaciones de urgencia o emergencia, de conformidad con el artículo 27 de la Convención. En esos extremos casos tampoco pueden suspenderse las garantías judiciales indispensables para la protección de esos derechos (Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y Herrera García, Alfonso: 2017). A partir de ese esquema inicial, la efectividad de estos derechos en circunstancias de normalidad constitucional los ubica como derechos con especial o reforzada protección en un sistema democrático.
La Corte Interamericana ha considerado que los derechos políticos propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político. Su ejercicio efectivo constituye un fin en sí mismo y es, a la vez, un medio fundamental de las sociedades democráticas para garantizar los demás derechos humanos previstos en la Convención (Caso Castañeda Gutman, párrs. 140-143).
Como se ha establecido, el artículo 23 de la Convención consagra diversos derechos de las personas en su condición de ciudadanos: a) como titulares del proceso de la toma de decisiones en los asuntos públicos, o b) como electores, a través del voto o como servidor público, esto es, se trata de un derecho tanto a ser elegido popularmente, como mediante designación o nombramiento para ocupar un cargo público. A partir del artículo 23.1 se comprende que el ejercicio de los derechos a ser elegido y a votar están íntimamente ligados entre sí y, además, que son la expresión individual y social de la participación política (Caso Yatama, párrs. 195-197).
Es indispensable que el Estado genere condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación. Las “oportunidades” implican la obligación de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos (Casos Yatama, párr. 195, Castañeda, párr. 145, San Miguel Sosa y otras vs. Venezuela, párr. 111; Caso López Mendoza vs. Venezuela, párr. 108).
Los ciudadanos tienen también derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos por medio de representantes libremente elegidos. El derecho al voto es uno de los elementos esenciales para la existencia de la democracia y una de las formas en que los ciudadanos ejercen el derecho a la participación política. Este derecho implica que los ciudadanos puedan elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes los representen.
La participación mediante el ejercicio del derecho a ser elegido implica que los ciudadanos puedan postularse como candidatos en condiciones de igualdad y que puedan ocupar los cargos públicos sujetos a elección si logran obtener la cantidad de votos necesarios para ello (Caso Yatama, párrs. 198-199).
Asimismo, el derecho a acceder a las funciones públicas en condiciones generales de igualdad protege el acceso a una forma directa de participación en el diseño, implementación, desarrollo y ejecución de las directrices políticas estatales a través de funciones públicas. Estas condiciones generales de igualdad están referidas no sólo al acceso a la función pública por elección popular, sino también mediante un nombramiento o designación. El respeto y garantía del acceso a un cargo público se cumple cuando los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución sean razonables y objetivos (Casos Yatama, párr. 200; Castañeda, párr. 150; Apitz Barbera y otros vs. Venezuela, párr. 206).
Ahora bien, ese derecho constituiría una garantía insuficiente si no está acompañado por la protección efectiva de la permanencia en el cargo al que se accede. Más aún si se atiende a la estabilidad como componente, por ejemplo, de la independencia de jueces. Este criterio fue aplicado en la sentencia al caso Reverón Trujillo vs. Venezuela. En este asunto, la diferencia de trato entre jueces titulares, que contaban con una garantía de inamovilidad plena, y jueces “provisorios” o temporales, que no tenían ninguna protección a esa garantía, no obedeció a un criterio razonable. El acto administrativo mediante el cual el organismo competente había destituido a la juez-víctima no estuvo ajustado a derecho.
Al efecto, el Estado debe adoptar todas las medidas que sean necesarias para garantizar el ejercicio pleno, igualitario y no discriminatorio de los derechos políticos. Estas medidas, a su vez, deben tomar en cuenta la situación de debilidad o desvalimiento en la que se encuentran sectores o grupos sociales en situación de vulnerabilidad o de marginalidad, como los pueblos y comunidades indígenas o étnicas (Casos Yatama, párr. 201; Chitay Nech vs. Guatemala, párr. 106).
Este constituye uno de los casos emblemáticos de la materia, respecto a la participación de las comunidades indígenas en los procesos electorales, la Corte constató que la Ley Electoral de Nicaragua sólo la permitía a través de los partidos políticos. Esta forma de organización se determinó como no propia para las comunidades indígenas de la costa atlántica de dicho país. Se determinó que no existe alguna disposición convencional que permita sostener que los ciudadanos sólo pueden ejercer su derecho a postularse como candidatos a un cargo electivo a través de un partido político.
La restricción de participar a través de un partido político impuso a los candidatos propuestos por YATAMA (organización indígena) una forma de organización ajena a sus usos, costumbres y tradiciones. Requisitos para ejercer el derecho a la participación política, contrarios a sus propias normas internas, que incluso obligaban al Estado a respetar las formas de organización de las comunidades indígenas.
En el contexto dominicano, nuestro país es Estado parte en la Convención Americana desde el 19 de abril de 1978. Como Estado miembro de la comunidad internacional, debe actuar apegado a las normas del derecho internacional y en defensa de sus intereses, aplicando las normas del derecho internacional que garanticen el respeto de los derechos fundamentales, la paz, la justicia, el desarrollo político, social, económico y cultural de las naciones. En esas atenciones, el artículo 74.3 de la Constitución consigna que: “Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por el Estado dominicano, tienen jerarquía constitucional y son de aplicación directa e inmediata por los tribunales y demás órganos del Estado”.
No obstante lo antes esgrimido, es preciso acotar que a partir de la sentencia TC/0256/14, el Tribunal Constitucional dominicano declaró inconstitucional el instrumento de aceptación de la competencia contenciosa de la Corte IDH, suscrito por el entonces presidente de la República el 19 de febrero de 1999, en virtud de que “la aceptación de la competencia de la Corte IDH, para ser vinculante respecto al Estado dominicano, debió haber cumplido, pues, los requerimientos del artículo 37 numeral 14 de la Constitución de 2002, es decir: “aprobar o desaprobar los tratados y convenciones internacionales que celebre el Poder Ejecutivo”, razonando, además, que “dicha aceptación transfiere competencias jurisdiccionales que podrían lesionar la soberanía nacional, el principio de la separación de los poderes, y el de no intervención en los asuntos internos del país, normas invariables de la política internacional dominicana”.
En efecto, esta situación imposibilita el enjuiciamiento de la República Dominicana respecto del incumplimiento de las obligaciones a las que esté sujeta ante la Convención en materia de derechos humanos, que como ya sabemos, los derechos políticos no escapan a la misma.
La estimulación de relaciones de colaboración entre las jurisdicciones internas y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como la paulatina construcción de diálogos críticos entre ambos órdenes jurisdiccionales, puede facilitar el descubrimiento de caminos idóneos para optimizar la protección de los derechos fundamentales, que son expresión directa de la dignidad humana, así como la progresividad de los derechos políticos que son propios de las sociedades democráticas y ameritan una construcción sólida que propicien garantías efectivas para su ejercicio y desarrollo, procurando preservar la vigilancia sigilosa de los Estados ante la violación de los mismos en aras de modificar o erradicar las causas que amenacen su correcta ejecución.
Control de constitucionalidad
En el caso de República Dominicana, el control difuso de constitucionalidad puede ser ejercido por el poder jurisdiccional, entiéndase, Tribunal Constitucional, Poder Judicial y Tribunal Superior Electoral a través del mecanismo de excepción de inconstitucionalidad con efecto inter partes.
El control concentrado de constitucionalidad, es ejercido por la Justicia Constitucional, mediante un proceso principal y su decisión genera un efecto erga omnes. Respecto a este tópico, podemos encontrar importantes precedentes que han contribuido a la protección de derechos constitucionales relacionados con los procesos electorales.
En ese sentido, el Tribunal Constitucional de la República Dominicana ha jugado un papel fundamental, por lo que, resulta útil hacer mención de los siguientes casos:
a)Sentencia TC/0092/19: El Tribunal declaró la inconstitucionalidad del artículo 44.6 de la Ley 33-18 de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, considerando que el precepto impugnado violaba la libertad de expresión, el principio de razonabilidad y el derecho a la información, porque obstaculizaba la difusión de informaciones sobre las actividades de los candidatos a través de tipos penales excesivos. Además, razonó que en todo sistema democrático se requiere de la expresión crítica para motivar el correspondiente escrutinio y control efectivo de la función pública.
b)Sentencia TC/0375/19: En esta decisión, el TC declaró la inconstitucionalidad y la nulidad del párrafo del artículo 2 de la Ley 157-13, en el entendido de que condiciona, irrazonablemente, la voluntad del elector, al impedirle que pueda –si así quisiere–fraccionar su voto, al optar por candidatos al Senado de la República y a la Cámara de Diputados de partidos distintos, refiriéndose al doble voto simultáneo.
c)Sentencia TC/0508/21: el TC declaró no conforme con la Constitución el artículo 81 de la Ley de Partidos y el artículo 281 de la Ley 15-19 del Régimen Electoral, considerando que la jurisdicción electoral no es el juez natural para conocer el juzgamiento de infracciones penales electoral, sino que resulta una atribución del Poder Judicial (Juez ordinario).
En el contexto internacional, es menester hacer alusión a México por ser uno de los países más avanzados en materia electoral. El control abstracto de normas electorales es competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de las acciones de inconstitucionalidad, desde la reforma constitucional de 1996. La declaración de invalidez de las normas impugnadas se alcanza si se aprueba por una mayoría de cuando menos ocho votos en el Pleno de Ministros.
En la reforma de 2007 se positivizó la facultad del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para inaplicar leyes a los casos concretos mediante el juicio para la protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos, facultad que se extendió a los tribunales electorales locales desde la reforma constitucional de 2011.
Es por cuanto que, la jurisprudencia de control de constitucionalidad en materia electoral ha jugado un papel determinante en la consolidación del sistema democrático, asegurando que las normas relacionadas a los procesos electorales respeten la Constitución y los derechos políticos de los ciudadanos.
En síntesis, el control de constitucionalidad y convencionalidad forman parte fundamental de la internacionalización del derecho y fungen como garantías constitucionales e instrumentos procesales mediante los cuales se procura la tutela y salvaguarda de los derechos humanos.
