Ejercicio recursivo ante los actos del Ejecutor Administrativo
Por Adonis L. Tineo
Es bien sabido para todo litigante de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ejercida por el Tribunal Superior Administrativo -con carácter nacional respecto de los tributos- que cuando un contribuyente está inmerso en un conflicto cuyo origen es una resolución emanada por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), con la cual se encuentre disconforme por cuestiones bastantes subjetivas e innumerables dependiendo de sus distintos propósitos -del contribuyente o interesado-, una especie de reacción automática sería impugnar a través del recurso contencioso tributario al amparo del art. 139 del Código Tributario. No obstante, y en vista de innumerables circunstancias que parten desde la urgencia hasta la vulnerabilidad económica y las limitaciones que implica ser afectado por un embargo o una ejecución de un crédito tributario la elección de qué canal tomar puede ser de capital importancia a fin de obtener una tutela judicial efectiva oportuna.
La primera opción -en caso de urgencia- reside en la solicitud de medida cautelar, sea ordinaria o anticipada en virtud del art. 7 párrafo III de la Ley No. 13-07[1]. En virtud de este reclamo, por una interpretación errada desde los cimientos reales de la Jurisdicción Contencioso Tributaria en el año 2007, el diferendo es conocido por una Sala del Tribunal, es decir, de forma colegiada, sobre esto abundamos en las páginas 46-47 de un ligero texto publicado en abril de este año 2021, denominado Procesos en el Contencioso Administrativo, Fundamentos para el Litigio ante la Justicia Administrativa; allí señalamos el porqué es inadecuada esta remisión que se realiza por dicho Tribunal especializado desde el Juez Presidente al Colegiado compuesto por sus Salas.
En curso de una solicitud de medida cautelar, es importante tomar en consideración que las exigencias insustituibles y drásticas consisten en demostrar la apariencia de buen derecho, el peligro en la demora (matizado por el Plan de Descongestionamiento implementado por el Consejo del Poder Judicial) y, la más dificultosa de todas, que impone que no se afecta GRAVEMENTE el interés general, donde orbitan la afectación sobre el particular bajo una lupa del cuánto debe soportar ese administrado.
La especialidad de la materia[2] requiere además una demostración adicional a la adopción de medida cautelar meramente administrativa, es decir, la que no obedece al ejercicio de una potestad que se deriva de un crédito tributario, y con esto hago referencia al famoso RIESGO EN LA PERCEPCIÓN que prevé el art. 81 del Código Tributario Dominicano, dígase sustentar que la empresa o persona física no exhibe ningún modo de insolvencia.
A esta causa se suman otras consideraciones como son la insuficiencia de activos que se derivan en la garantía suficiente del crédito tributario exigido; la disminución importante de los ingresos, cuestiones que, sin lugar a duda, pesa sobre el contribuyente rebatir adecuadamente por efecto de la carga dinámica de la prueba, ver caso Resulting vs DGII, Sentencia núm. 033-2020-SSEN-00060 de fecha 31/1/2020, Sala 3 de la Suprema Corte de Justicia. Aquí es relevante acotar que, la prescripción NO es un argumento que se deba llevar a este examen del Tribunal, toda vez que ese análisis pesa sobre el JUEZ DE FONDO por efecto del propio art. 7 de la Ley No. 13-07 que limita al Juez de lo Cautelar a no prejuzgar.
Un aspecto que no puede dejarse de lado es el título habilitante. En el caso de las medidas conservatorias la simple notificación de la resolución de reconsideración en virtud del art. 57 párrafo II[3] del Código Tributario; o, la propia resolución de determinación por efecto de los artículos 10 y 11[4] de la Ley No. 107-13, facultan a la Administración Tributaria, por intermedio de su Ejecutor Administrativo a recurrir a uno de los instrumentos señalados en el art. 81 del Código Tributario; a saber, 1. Embargo conservatorio. 2. Retención de bienes muebles. 3. Nombramiento de uno o más interventores. 4. Fijación de sellos y candados. 5. Constitución en prenda o hipoteca. 6. Otras medidas conservatorias. Esta ultima debidamente matizada por el precedente TC/830/18 del Tribunal Constitucional (TCRD), que, sumado al precedente TC/322/14, reiterado recientemente en la Sentencia TC/271/21 del 6/9/2021, prohíbe de forma DIRECTA el bloqueo de comprobantes fiscales.
Aunque la práctica ha dejado en desuso la adopción de medidas cautelares ante la propia Administración, situación que ha rescatado el art. 25 párrafo III de la Ley No. 107-13. La constitución de una garantía SUFICIENTE supondría una circunstancia de procedencia del levantamiento de una medida conservatoria, tanto para la Administración, como también por el Tribunal en virtud del art. 7 de la Ley No. 13-07 y 83 del Código Tributario.
Distinto fuese si el acto que se procura suspender responda a la resolución del Ejecutor Administrativo en ocasión de un mandamiento de pago, que implica la firmeza de la deuda, la cual tiene su cauce en el certificado de deuda[5] en los términos del art. 97[6] del Código Tributario, en palabras llanas, que la deuda no es susceptible de recurso alguno conforme el procedimiento previsto por el art. 91 y ss. del Código Tributario. De hecho, existen quienes señalan que, en vista de ello, este mandamiento no es posible de ser recurrido ante el Tribunal sino, únicamente ante el propio Ejecutor a través de una excepción de oposición, y luego, a raíz del art. 117 sí podría recurrirse ante el Tribunal Superior Administrativo. No obstante, el criterio (mayoritario) del TSA ha comprendido que esto sería requerir una reclamación previa que atenta contra el art. 51 de la Ley No. 107-13.
En curso del juicio sobre un mandamiento de pago, lo que se debe atacar es la ausencia de firmeza del crédito o una de las circunstancias descritas en el art. 112 del referido Código, toda vez que la doctrina es coherente al señalar que los actos administrativos son ejecutorios, reforzado en el ámbito local por efecto del art. 11 de la Ley No. 107-13, e internacional por la doctrina de SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, que resalta:
La ejecución forzosa: principios generales.
Nuestro Derecho positivo atribuye a la Administración una potestad genérica para proceder a la ejecución forzosa de sus actos. (…) 1. En primer lugar, la necesaria existencia de un acto administrativo formal como título habilitante de la ejecución. Aunque parezca una advertencia obvia, tratando como tratamos de la ejecución forzosa de actos administrativos, es necesario recordar que un procedimiento ejecutivo no puede iniciarse sin la existencia de un acto administrativo formal (…); 2. No es necesario que el acto administrativo a ejecutar reúna el carácter de firmeza: puede ser ejecutado aun cuando haya sido objeto de impugnación en vía administrativa o contenciosa, y salvo la ejecución sea detenida mediante la suspensión de su eficacia, en los términos que antes vimos; 3. El acto a ejecutar ha de poseer un grado de determinación suficiente, de manera que la obligación que imponga no requiera ser concretada mediante especificaciones ulteriores (…); 4. Por fin, la potestad de ejecución solo puede actuarse previa notificación de su iniciación y con la preceptiva intimación de cumplimento al interesado” págs. 151-152.
En curso de dicho examen debe tenerse en consideración, que en caso de que se procure la suspensión vía la medida cautelar ante el Juez se deben observar lo que enunciamos en los párrafos anteriores, añadiendo las causas previstas por el art. 112[7] del Código Tributario, aplicables al recurso contencioso tributario que justifica la existencia de dicha -eventual- adopción de medida cautelar por la instrumentalidad que caracteriza dichas medidas. Independientemente de que existan quienes enarbolen que subsiste una especie de referimiento o medida cautelar autónoma, aspecto con el cual no estamos de acuerdo, pudiendo darse la situación exclusiva de que la adopción de una medida cautelar resuelva el diferendo final, o reservado al Juez de Fondo por tratarse de una cautelar de tipo positivo como bien desarrolla el Magistrado VASQUEZ GOICO, Rafael en su obra Las Cautelares en el Contencioso Administrativo Dominicano, 2018.
Finalmente, el Tribunal Constitucional (TCRD) ha sido contundente al vedar la posibilidad de que un embargo sea ventilado por la vía del amparo ordinario conforme el art. 65 y ss. de la Ley No. 137-11, y esto, es prueba de la “fiebre” del amparo, en donde ningún mecanismo recursivo pareciera ser suficientemente efectivo para el administrado, o, la ambición de someter, en la mayoría de los casos hasta tres (3) acciones diferentes sobre el mismo objeto de controversia obedece a un interés de desnaturalizar las vías judiciales existentes y más importante, en perjuicio de la seguridad jurídica de los interesados, contribuyente-Administración Tributaria, como también sobre la ética del litigante que lo propone.
Referencias
Bibliografía
SANTAMARÍA PASTOR, Juan A., Principios de Derecho Administrativo General II, año 2018.
PÉREZ T. ELADIO A. MIGUEL, Derecho Procesal Civil Actualizado, Tomo III, año 2019.
Normas
Código Tributario Dominicano
[1] Supletoria en vista de la omisión del Código Tributario -como norma especializada- esta es la interpretación jurisprudencial vigente, sin embargo, existen quienes proponen la jurisdicción civil como tribunal competente.
[2] Debidamente protegida por la Ley No. 107-13, art. 15 párrafo III, y aplicada por la Tercera Sala de la Suprema Corte en materia de Derecho Municipal, donde la especialidad de la Ley No. 176-07 se impuso a pesar de ser una norma anterior.
[3] Ratificado por el precedente TC/830/18.
[4] Cuyo abordaje doctrinario es realizado por SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso.
[5] Sobre el cual es importante destacar que en virtud del art. 14 de la Ley No. 107-13, las peticiones de nulidad deben estar sustentadas en situaciones que estén sancionadas por su incumplimiento con esa consecuencia; jamás por el cuestionamiento del Departamento a lo interno de la Administración Tributaria que emita dicho acto, a lo cual se suma la potestad de delegación indicada por la Ley No. 247-12.
[6] Lo cual la doctrina del Magistrado Eladio A. Miguel Pérez T. en su obra Derecho Procesal Civil Actualizado, Tomo III, hace referencia, cuando lo indica dentro de los títulos que permiten un embargo ejecutivo, numeral 8, pág. 301.
[7] La oposición del embargado sólo será admisible cuando se funde en algunas de las siguientes excepciones: a) Pago de la deuda. b) Prescripción. c) Inhabilidad del título por omisión de cualquiera de los requisitos previstos en los Artículos, 104 y 105 de este Código.
