El plazo razonable y democracia interna
Por Juan E. Ulloa[1]
Twitter: @JuanEulloa
El Tribunal Superior Electoral es el órgano competente para juzgar y decidir con carácter definitivo sobre los asuntos contenciosos electorales y estatuir sobre los diferendos que surjan a lo interno de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos o entre éstos. Sin embargo, la propia Ley núm. 29-11, Orgánica del Tribunal Superior Electoral establece que sus decisiones pueden ser revisadas por el Tribunal Constitucional cuando las mismas sean manifiestamente contrarias a la Constitución.
Son pocas las sentencias de la jurisdicción electoral que han sido revocadas por la justicia constitucional. No obstante, una de ellas en particular merece nuestra atención debido a que impacta directamente en el comportamiento de las organizaciones políticas y en la efectividad del mandato del articulo 216 de la Constitución, el cual establece que la conformación y funcionamiento de las organizaciones políticas debe sustentarse en el respeto a la democracia interna y a la transparencia.
Las organizaciones políticas gozan de una posición privilegiada en nuestro régimen político, tienen funciones públicas, por políticas, en cuanto a que son instrumentos para contribuir con la participación de los ciudadanos en el proceso democrático del país (Brewer Carias 31, 2018) ostentado el monopolio de la presentación de candidaturas y por lo tanto de la representación popular. En ese sentido, su relevancia constitucional es más que suficiente para justificar la intervención contralora de la jurisdicción para someter al derecho sus actuaciones.
Ha sido un criterio constante del Tribunal Superior Electoral -citando al magistrado Orozco- que someter al imperio del derecho a quienes ejercen el poder político y garantizar, así, los derechos fundamentales, se erige como uno de los principales objetivos del Estado constitucional democrático de derecho, de modo que, si los partidos políticos ejercen un poder político capaz de violentar derechos fundamentales político-electorales tanto de los ciudadanos como de sus afiliados, no habría justificación alguna para prescindir los actos internos partidarios del control jurisdiccional[2].
En ese sentido, en el marco de una demanda en nulidad contra las modificaciones estatuarias de una organización política, la jurisdicción electoral dominicana estableció un importante precedente con el objetivo de garantizar que las mismas respetaran el principio de democracia interna. Se estableció que todo proceso de reforma estatutaria debía estar impregnada de la mayor transparencia y expresión democrática posible, por lo tanto, la convocatoria de una asamblea con dicho propósito debía respetar por lo menos los siguientes parámetros: a) en la convocatoria se debe indicar de manera expresa artículos estatutarios que serían objeto de reforma; b) a los delegados convocados a la asamblea se le debe hacer llegar, por lo menos 10 días antes de la fecha de la asamblea, el texto íntegro con la propuesta de modificación estatutaria; y c) se debe publicar, igualmente, en un medio de alcance nacional, así como en el portal web del partido en cuestión, la propuesta de modificación estatutaria, por lo menos 5 días antes de la asamblea[3].
El criterio fue reiterado en diversas ocasiones en las sentencias TSE-018-2017, TSE-023-2017 y TSE-002-2018, esta última recurrida ante el Tribunal Constitucional mediante el recurso excepcional de revisión constitucional. El Tribunal Constitucional se refirió a la cuestión a través de la sentencia TC/0353/18, argumentando -entre otras cosas- que se transgredió el principio de legalidad al imponer a la organización política respectiva requisitos de validez para la convocatoria de reuniones que no estaban contenidas en sus estatutos.
En pocas palabras, para nuestro Tribunal Constitucional la jurisdicción electoral dominicana está impedida de exigirle a las organizaciones políticas que cumplan con ciertos requisitos de forma al momento de llevar a cabo sus reuniones y asambleas si estos no han sido plasmados anteriormente en sus reglas internas.
Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal Superior Electoral ha tenido que abandonar su criterio y adoptar uno más flexible. Esto lo podemos comprobar en sentencias recientes donde ha conocido demandas en nulidad en contra de convocatorias de asambleas que tenían como objetivo la modificación de estatutos partidarios.
Actualmente la jurisdicción ha establecido que, para la validez de las convocatorias de las convenciones, asambleas, congresos y otros eventos de igual naturaleza a ser celebrados por las organizaciones políticas, estos deben cumplir con los siguientes requisitos: a) que sea realizada por un órgano o funcionario del Partido con calidad para convocar el órgano de que se trate, en virtud de lo dispuesto por sus estatutos; b) realizar una publicidad oportuna sobre la convocatoria del evento partidario, a través de un diario de circulación nacional o un medio de comunicación de alcance nacional, dentro un plazo razonable entre la fecha de la convocatoria y el evento partidario; c) poner a disposición de los asambleístas los temas de agenda conjuntamente con la convocatoria dentro un plazo razonable previo a la celebración del evento partidario; y d) en los casos de modificación estatutaria, colocar a disposición de los asambleístas las propuestas de modificación a ser sometidas a votación en la Asamblea convocada[4].
Como se puede apreciar, en esta ocasión el Tribunal ha decidido evitar imponerles a las organizaciones políticas un plazo especifico para la publicidad y puesta en conocimiento de las convocatorias a asambleas y reuniones partidarias, aún cuando estas tengan como objetivo modificar los estatutos partidarios. Se ha optado por utilizar las palabras “publicidad oportuna” y “plazo razonable” de manera que no se configure una “contraproducente” intervención del Estado a través de la función electoral jurisdiccional, en la autonomía y libertad partidaria.
En el pasado, ante la ausencia de mandatos claros en los estatutos partidarios para la concretización de actos que rigen la vida intrapartidaria, el Tribunal expresó que la laxitud en las disposiciones estatutarias no eximía a las organizaciones políticas de cumplir con mayores niveles de democracia interna y transparencia[5]. De manera que, aunque la normativa interna no prevea con cuánto tiempo de antelación debe convocarse a cada reunión, la organización política está llamada a hacerlo en un tiempo razonable que permita a sus militantes tomar conocimiento sobre las cuestiones a ser planteadas y estar en posición de discutirlas, solo así se garantiza que estos formen realmente parte de la adopción de decisiones y de la dinámica de fiscalización interna.
Deberíamos preguntarnos ¿Qué es un plazo razonable y cómo se fiscaliza el cumplimiento de esa disposición ante la jurisdicción electoral? No considero prudente ni correcto la ambigüedad del mandato “razonable” cuando de modificación estatutarias se refiere. Las normas oscuras que le permiten a las autoridades hacerse valer de vacíos estatutarios para dificultar la fiscalización partidaria debe encontrar su límite en el Tribunal Superior Electoral haciendo valer el contenido y objetivo del articulo 216 de la Constitución. No tengo dudas de que el deseo de la jurisdicción electoral dominicana es hacerle frente a ello, pero actualmente se encuentra amarrado de manos.
Los estatutos son para las organizaciones políticas lo que es la Constitución para el Estado moderno. De ahí se desprenden las mas importantes reglas de la vida interna partidaria, es el documento que regula su propia identidad, por lo tanto, su modificación debe estar impregnada de lo más altos estándares de transparencia y democracia interna.
La democracia interna ha sido definida por el Tribunal como la adaptación de estructuras partidarias y procedimientos internos a nuevas exigencias sociales que, a su vez, se materializan en un catálogo de derechos y obligaciones correlativas, ligados a la vigencia de reglas, valores y principios democráticos[6]. La exigencia de este principio busca minimizar los efectos de la ley de hierro de la oligarquía conforme la cual las organizaciones políticas tienden a desprenderse de los procedimientos democráticos en sus actuaciones y que ello produce una oligarquización, mediante la que una minoría dirigente escapa al examen y control de una inmensa mayoría de afiliados del partido (Dolores Martínez, 36, 2006).
Ciertamente las organizaciones políticas, como asociaciones que son, tienen libertad de autoorganizarse lo que implica libertad para estructurarse y conferirse de todas las normas de funcionamiento de manera autónoma, sin embargo, esto soporta ciertos límites como el mandato constitucional de conformarse internamente con respeto a la transparencia y la democracia interna. Los jueces electorales deben lograr un perfecto equilibrio entre la autodeterminación y la democracia interna de manera que ninguna quede totalmente supeditada a la otra.
La democracia interna en las organizaciones políticas se materializa a través de procedimientos partidarios que permitan la intervención de los afiliados de manera que puedan fiscalizar a los órganos dirigentes. En otros términos, significa que a favor de los militantes se generan una serie de facultades y atribuciones cuyo fin es garantizar que estos tomen parte de las decisiones a ser tomadas en el seno de la organización, es por ello que la Ley núm. 33-18 establece en su articulo 30 un catalogo de derechos entre los cuales encontramos los derechos a fiscalización, información y a un recurso de reclamación.
Se torna imposible el ejercicio de derechos como el de fiscalización partidaria cuando un plazo razonable le permite a las cúpulas partidarias hacerle llegar a los delegados de una convención 24 antes el texto a ser modificado. Sin un preciso conocimiento de lo que se va a discutir dichas asambleas se convierten en sellos gomígrafos donde nadie tiene la capacidad de discutir y reflexionar sobre lo presentado. El ideal de democracia interna seguiría siendo eso mismo, un ideal.
Consciente de todo esto la jurisdicción electoral ha expresado que las organizaciones políticas no solo deben respetar en todo momento su propia normativa, sino que también deben considerar, al desplegar sus actuaciones, las exigencias democráticas mínimas que componen el principio de democracia interna[7]. Los partidos políticos han sido siempre renuentes a ser democratizados, pero en los últimos años gracias a importantes sentencias del Tribunal Superior Electoral hemos logrado que su comportamiento se ajuste a estos principios constitucionales. Esperamos que en el futuro la línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional incline un poco la balanza a favor de la democracia interna pues con relación a este criterio se siente muy pesado del lado de la autodeterminación partidaria.
[1] Abogado, egresado de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). Cursó maestría en Derecho Electoral y Procesal Electoral de la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), profesor de Derecho Electoral y colaborador en la Escuela de Formación Electoral y del Estado Civil de la Junta Central Electoral (JCE). Tiene experiencia laboral en el Tribunal Superior Electoral (TSE) de República Dominicana y actualmente en la Junta Central Electoral (JCE) del mismo país. Certificado en observación electoral a través del Departamento para la Gestión Pública Efectiva (DGPE) de la Secretaría de Asuntos Hemisféricos (SAH) de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y ha participado en varias misiones de observación electoral en América Latina.
[2] Tribunal Superior Electoral de la República Dominicana, sentencia TSE-004-2018, de fecha nueve (09) de abril de dos mil dieciocho (2018), p. 19.
[3] Tribunal Superior Electoral de la República Dominicana, sentencia TSE-011-2017, de fecha cuatro (04) de abril de dos mil diecisiete (2017), pp. 22-23.
[4] Tribunal Superior Electoral de la República Dominicana, sentencia TSE-004-2022, de fecha veintiocho (28) de enero de dos mil veintidós (2022), p. 20.
[5] Tribunal Superior Electoral de la República Dominicana, sentencia TSE-002-2018, de fecha veintidos (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018), p. 33.
[6] Tribunal Superior Electoral de la República Dominicana, sentencia TSE-027-2019, de fecha cinco (05) de julio de dos mil diecinueve (2019), pp. 49-50.
[7] Tribunal Superior Electoral de la República Dominicana, sentencia TSE-003-2019, de fecha diecisiete (17) de enero de dos mil diecinueve (2019), p. 36.
