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Elementos de la reforma electoral para la construcción de un sistema electoral favorable al género

Por Juan E. Ulloa[1] 

El 25 de agosto del año pasado la Junta Central Electoral (JCE) presentó formalmente a las organizaciones políticas, sociedad civil y otros actores sociales la propuesta de modificación a las leyes 15-19 de Régimen Electoral y la 33-18 de Partidos, Movimientos y Agrupaciones Políticas acompañado de un documento de 300 páginas contentivo de las motivaciones que sustentan cada una de las propuestas[2].

Las mismas consisten en un abordaje integral del sistema electoral. No se trata de un mero capricho, sino la consecuencia de un arduo trabajo de investigación, estudio y diagnóstico de ambas leyes por parte de un grupo de profesionales con varios años de experiencia en temas electorales. Así lo demuestra el documento de las motivaciones, donde se explica de manera detallada el porqué de cada propuesta, sustentado en jurisprudencia y doctrina tanto local como extranjera.

Resulta ser un ejercicio pedagógico que busca incentivar el debate por parte de académicos, periodistas, organizaciones políticas y la ciudadanía en sentido general. El organismo de gestión electoral está consciente de que una reforma exitosa debe partir del convencimiento compartido por las fuerzas políticas de su necesidad y pertinencia.

Como la propuesta impacta tantos tópicos, analizarlos todos en el presente escrito resultaría ser una tarea utópica. En ese sentido, hemos decidido concentrarnos únicamente en uno de ellos y que a nuestro juicio resulta ser de los más importantes e innovadores de la propuesta de reforma: la construcción de un sistema electoral favorable al género. 

La representación femenina en los espacios de decisión política ha sido históricamente una tarea pendiente en América Latina y República Dominicana no ha sido la excepción a dicha realidad. Si bien la mayoría de nuestras repúblicas obtuvieron sus independencias en la primera mitad del siglo XIX, no es hasta mediados del siglo XX que empezamos a reconocer los derechos políticos electorales de las mujeres. En ese sentido, Ecuador fue el primer país latinoamericano en reconocer el derecho al sufragio a las mujeres en 1929, es decir, luego de haber transcurrido 120 años de reconocimiento a favor de los hombres. En el caso de República Dominicana, el derecho al sufragio de la mujer se concretiza en 1942, una diferencia de 98 años con relación al hombre.

Desde entonces, los avances han sido notorios, pero insuficientes. Conforme datos de la Unión Inter-Parlamentaria[3] (IPU por sus siglas en ingles) hasta el 1ro de enero de 2021 América Latina era la región del mundo con el mayor porcentaje de mujeres integrando el Poder Legislativo ubicándose en 32.4%, un incremento de 12.7% con relación al año 1995. Por su lado, el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA por sus siglas en ingles) publicó recientemente un estudio sobre Sistematización de Buenas prácticas y Experiencias en América Latina y el Caribe en materia electoral[4], en el cual se indica que las mujeres representan únicamente el 28.5% de los puestos en gabinetes ministeriales, el 28% de los cargos en las cortes supremas, el 23% de los puestos en las cortes electorales, el 15.5% de los puestos como alcaldesas y el 33% de las dirigencias partidarias.

Estos porcentajes -se insiste- demuestran un gran avance con relación a las últimas décadas, pero siguen siendo muy pobres de cara a la representación descriptiva, es decir, que los órganos de representación popular sean en alguna medida un espejo de la nación que debe parecerse, sentir y actuar de una forma que refleje a la población en su conjunto[5]. En resumidas cuentas, si en nuestro país las mujeres son el 51% de la población, el Poder Legislativo y los Concejos Municipales deben tener una composición lo más parecida a ese número. Como ya hemos señalado, la situación dominicana con relación a la representación de mujeres no es distinta a la de América Latina y así lo demuestran los números cómo veremos en el desarrollo del presente escrito.

Ante dicha realidad el organismo de gestión electoral dominicano no podía quedarse de brazos cruzados y atendiendo a las experiencias exitosas a nivel comparado ha presentado una reforma al sistema electoral compuesto por los siguientes 8 elementos: (i) migrar desde el modelo de cuotas y/o proporción de género a la aplicación del principio de paridad de género; (ii) establecer listas cerradas y bloqueadas; (iii) mandato de encabezamiento o paridad horizontal; (iv) mandato de alternancia o paridad vertical; (v) conformación de listas de candidaturas con titulares y suplentes del mismo género; (vi) instruir un mecanismo de sustitución de vacancias que tome en cuenta el género; (vii) el establecimiento de un porcentaje especifico del financiamiento público para la capacitación y promoción de mujeres candidatas; y (viii) tipificar y sancionar la violencia política en razón de género. A continuación, pretendemos explicar brevemente la utilidad y pertinencia de algunos de estos elementos, los cuales resultan ser sumamente novedosos para nuestra clase política.

Principio de paridad 

A partir de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las mujeres en 1979 y las Conferencias Mundiales sobre la mujer de 1985 y 1995, donde se propusieron estrategias para promover a las mujeres en los procesos políticos, en América Latina se inició un proceso de implementación de acciones o medidas afirmativas en los ordenamientos jurídicos nacionales que lideró Argentina en 1991 con la promulgación de su ley de cuotas. Dichas medidas se expandieron por toda la región incluyendo a la República Dominicana que en 1997 adoptó su primera acción afirmativa a favor de la mujer, obligando a las organizaciones políticas a conformar sus listas de candidaturas con un mínimo de 25% de mujeres. Posteriormente dicho porcentaje aumentó a 33% en el año 2000 y recientemente en el 2018 adoptamos el modelo de proporción de género, el cual indica que las listas deben estar compuestas por no más de 60% ni menos de 40% de hombres y mujeres.  

Estas acciones tuvieron indiscutiblemente un impacto positivo en la cantidad de mujeres que accedieron a puestos de elección popular. Por ejemplo, en 1994 las mujeres representaban únicamente el 14.4% de las regidurías, mientras que, en las elecciones siguientes, aplicando la cuota de 25%, las mujeres se ubicaron en un 24.5%. Posteriormente, con la cuota del 33%, la representación de mujeres en los Concejos Municipales aumentó hasta un 29.9% para las elecciones de 2002.

Hoy día dichos porcentajes se han quedado estancados, ubicándose en apenas un 30.2% para las pasadas elecciones del 2020 el por ciento de mujeres que ganaron una curul municipal. Esto se debe, en parte, a que las cuotas no son más que medidas que tienen como objetivo aumentar el nivel de participación en las candidaturas. La lógica es que, entre más mujeres colocamos en las boletas, habría una mayor posibilidad de que estas sean escogidas.

Sin embargo, esta acción afirmativa no permite necesariamente alcanzar la igualdad de resultados, pues como ha expresado nuestra jurisdicción electoral, cuando se acude a un certamen electoral, ya sea de carácter nacional o a lo interno de una organización política, y se habla de cuota, esta debe ser entendida en el sentido de garantizar la participación, pero en modo alguno esto puede ser interpretado como garantía de un resultado en favor de aquel que no obtenga el voto de la mayoría, independientemente de que sea hombre o mujer[6].

En ese sentido, la Junta Central Electoral (JCE) ha propuesto que migremos hacia la paridad, no como una cuota sino como un principio constitucional inherente al principio de igualdad, en virtud del cual se debe garantizar la participación equitativa de mujeres y hombres en las candidaturas a los cargos de elección popular para las instancias de dirección y decisión en el ámbito público. De esta manera las listas de candidaturas deberán estar compuestas por un 50% de hombres y un 50% de mujeres y en aquellas demarcaciones donde el número a escoger sea impar, garantizar que la diferencia no sea mayor que 1 a favor de un género.

Ahora bien, la paridad debe estar acompañada de una serie de elementos sine qua non, para que no resulte ser una cuota más y acabemos obteniendo los mismos resultados de siempre.  El objetivo debe ser lograr la representación descriptiva anteriormente definida lo cual nos llevará a la dimensión sustantiva de la representación, es decir, que una mayor presencia de mujeres en los puestos de decisión política se traduzca en la introducción de prioridades y políticas públicas de acuerdo a los intereses de sectores históricamente relegados como el de la mujer[7]. Es aquí cuando entra en acción la paridad vertical y horizontal.

Listas cerradas y bloqueadas con paridad vertical y horizontal 

La doctrina comparada coincide en el hecho de que la efectividad de las acciones afirmativas está condicionada por las características del sistema electoral en su sentido estricto, entendido este como el conjunto de reglas según las cuales los electores pueden expresar sus preferencias políticas en votos y según las cuales los votos pueden convertirse en escaños o en cargos de gobierno[8]. En otros términos, resulta ser el conjunto de elementos mediante los cuales se convierten los votos en puestos de elección popular. Estos elementos, que combinados entre si determinan el resultado de la elección, son en sentido general los siguientes: i) la distribución de las circunscripciones/distritos electorales; (ii) la forma de la candidatura; (iii) la modalidad del voto; y (iv) la transformación de los votos en escaños.

En ese sentido, se propone modificar la forma de la candidatura y la modalidad del voto -elementos que están estrechamente relacionados- de manera que se pase de listas cerradas y desbloqueadas mediante las cuales el elector puede marcar la cara del candidato de preferencia, a listas cerradas y bloqueadas, con orden de alternancia y colocación. Es decir, listas que deberán estar compuestas por un 50% de hombres y mujeres, ordenados en orden numérico de manera secuencial, sin que en ningún momento dos candidaturas del mismo género estén inscritos de manera sucesiva y con la obligación de que un 50% de las mismas la candidatura inscrita como número 1, sea ocupada por una mujer. Este tipo de lista implica que el elector no vote a favor de un género en específico, sino por una “candidatura” completa, la cual, si está conformada por un 50% de hombres y mujeres, ordenados conforme la paridad vertical y horizontal, sin lugar a dudas reflejará paridad en la integración de los órganos de representación popular[9].

Para comprender la utilidad de estos elementos debemos tener claro cómo se produce la selección de las regidurías en el sistema electoral dominicano. Estas posiciones de elección popular son escogidas bajo el sistema de representación proporcional, de manera que en cada una de las 164 demarcaciones electorales existentes las organizaciones políticas depositan una lista que puede estar compuesta por 5 y hasta 19 candidaturas, dependiendo del tamaño de la demarcación respectiva.

Una vez se lleva a cabo la jornada electoral y los colegios electorales realizan el escrutinio correspondiente, la adjudicación de los puestos se hace de la siguiente manera:

1) una primera fase a través de la cual se utiliza una fórmula de reparto -acá entra en juego el elemento transformación de los votos en escaños- que en nuestro caso es la denominada formula D’hondt, la cual determina cuantos regidores se le asigna a cada organización política; y

2) una segunda fase en la que, una vez se determine el número anterior, se contabilizará cuantos votos obtuvo de manera preferencial cada candidatura. De manera que, si al partido A se le asignaron tres regidores, los seleccionados serán las tres candidaturas más votadas dentro de su propia lista, independientemente del lugar donde la organización política respectiva los haya colocado en el orden numérico descendente y de los votos preferenciales que obtuvieron las candidaturas registradas en otras listas.

Bajo el modelo de listas cerradas y bloqueadas, el cambio se produce en la segunda fase anteriormente descrita. Una vez se determina cuantas regidurías se le asignará a cada organización política, las candidaturas electas dependerán del orden en el cual fueron presentadas en la lista respectiva, no de los votos preferenciales, pues el elector solo vota por la lista.  De esa manera, si al partido B se le asignaron 2 regidurías, las candidaturas electas serán aquellas que fueron inscritas en los lugares número 1 y número 2 en la lista.

Veamos las anteriores explicaciones de manera práctica en una demarcación pequeña donde se escogen 5 regidores conforme resultados reales de las pasadas elecciones municipales: