La evaluación ambiental estratégica y su influencia en la validez jurídica de los planes de ordenamiento territorial
Por Rey A. Fernández Liranzo[1]
La República Dominicana se encuentra en un proceso de modernización del derecho urbanístico que supone la necesaria ordenación del territorio nacional, atendiendo a los instrumentos técnicos, jurídicos y políticos, denominados “Planes de Ordenamiento Territorial”, los cuales son la respuesta a un mandato que la Constitución dominicana establece en su artículo 194: “Es prioridad del Estado la formulación y ejecución, mediante ley, de un plan de ordenamiento territorial que asegure el uso eficiente y sostenible de los recursos naturales de la Nación, acorde con la necesidad de adaptación al cambio climático”; debidamente integrados, ajustados y reconocidos en nuestro ordenamiento a través de la Ley núm. 368-22 de Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos (en lo adelante “LOT”), más allá de los mandatos propios de la Estrategia Nacional de Desarrollo vigente.
Los planes de ordenamiento territorial constituyen auténticos actos administrativos de carácter general cuya conformación no solo está sujeta a los principios básicos del derecho administrativo, y al principio democrático de la participación ciudadana en su conformación -de los cuales abordaremos en otras entregas-, sino que además por mandato expreso de la LOT, su creación, aprobación consecuente y puesta en vigencia de sus efectos jurídicos y consecuencia, se encuentra vinculado al principio de desarrollo sostenible, el cual establece que “(…) todas las políticas públicas y las acciones que se ejecuten en materia de la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo deben propiciar el uso adecuado de los recursos naturales armonizando los requerimientos de los principios de sostenibilidad ambiental, sociocultural y económicos de la sociedad y la protección del medioambiente”.
Esto último supone que, el Estado dominicano asume un compromiso de protección sostenible del medioambiente, mismo que se ve presente en toda la redacción de la LOT, y en los esquemas fijados por la propia ley inherentes a la planificación como instrumento técnico, político y social de ordenación del territorio, tal como lo señala el artículo 18 en su numeral 1: “La planificación del ordenamiento territorial, uso del suelo y asentamientos humanos tiene los siguientes objetivos: (…) 1) Establecer lineamientos de organización sostenible que consideren la capacidad productiva, relevancia social, identidad cultural y responsabilidad ambiental del territorio” lo cual reafirma el innegable carácter de orden público de la protección ambiental reconocido por la Ley núm.64-00, del 18 de agosto del 2000, que crea la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (hoy Ministerio), reseñando la propia LOT este carácter al convertir la evaluación ambiental estratégica en un instrumento técnico indispensable para la aprobación de los planes de ordenamiento territorial, en tanto que dicha pieza es la que permite, más allá de toda duda racional, la comprobación del adecuado cumplimiento de las normas ambientales permeando así de legalidad y de desarrollo sostenible el plan en concreto.
Los requisitos señalados por el artículo 20 de la LOT son requisitos cuyas inobservancias deben ser evaluadas desde el punto de vista de la forma y el fondo, atendiendo a los criterios básicos de anulabilidad y nulidad según sea el caso concreto del requisito. Resaltamos que dichos requisitos son los siguientes: “Los planes de ordenamiento territorial correspondientes al nivel nacional, regional y municipal deben cumplir, en su proceso de formulación, con los siguientes requisitos: 1) Ser una iniciativa nacional, regional o municipal o de la sociedad civil, con apoyo de autoridad nacional, regional o municipal según el caso; 2) Observar los criterios, alcances y contenidos que se señalan en esta ley y sus reglamentos; 3) Incluir en los procesos de formulación, toma de decisiones, ejecución de acciones, seguimiento y evaluación al Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD); al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MIMARENA) y a las dependencias del gobierno con presencia y acción en el territorio objeto de intervención; 4) Incluir en los procesos de formulación, seguimiento y evaluación a la sociedad civil; y 5) Contar con un estudio de evaluación ambiental estratégica acorde a los términos de referencia emitidos por el MIMARENA”.
Los vicios de procedimiento corresponden a aquellas menciones, documentaciones informes que, son esenciales en la elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial comportan, por lo regular, dicha inobservancia es sancionada con la nulidad de pleno derecho de todo el Plan impugnado, sin posibilidad de subsanación del vicio apreciado a los efectos de mantener la vigencia del Plan con una ulterior subsanación, reconociéndose como excepción en la doctrina jurisprudencial comparada lo señalado por el Tribunal Supremo Español: “en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del Plan o concretas determinaciones, sin que tenga relevancia alguna respecto del resto de ese ámbito territorial, puede declararse la nulidad del plan respecto de esas concretas determinaciones, sin que ello autorice a considerar la nulidad de pleno derecho subsanable con la retroacción del procedimiento”[2].
Podemos inferir que la inobservancia de este importante instrumento supondría la nulidad absoluta de un plan de ordenamiento territorial dictado al margen de las recomendaciones ambientales, en virtud de dos (2) enfoques puntuales:
1) Por el carácter de orden público en este tipo de instrumento al tratarse al efecto de una evaluación tendente a la protección ambiental y a salvaguardar dentro de un determinado espacio de ordenación, el medio ambiente y su desarrollo sostenible esto en virtud de la lectura combinada del artículo 2 de la Ley Núm.: 64-00 conforme al cual: “Las disposiciones contenidas en la presente ley son de orden público” y del artículo 9 de la ley up supra citada que indica que “Los estudios de evaluación de impacto ambiental y los informes ambientales serán los instrumentos básicos para la gestión ambiental”; y
2) Si partimos de que el medio ambiente es un derecho de naturaleza difusa y con enfoque de disfrute colectivo, entra dentro de los causales de excepcionalidad de nulidad absoluta fijado por el artículo 9 de la Ley Núm.: 107-13 conforme al cual “Son nulos de pleno derecho los actos administrativos que subviertan el orden constitucional, vulneren cualquiera de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución” el cual supondría que el simple hecho de la inexistencia de la evaluación ambiental estratégica suponga, en principio, la nulidad absoluta del acto administrativo de carácter general que apruebe el plan.
Para la doctrina jurisprudencial española la Evaluación Ambiental Estratégica constituye “un instrumento de prevención que permite integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos. Considera como su finalidad institucional justificadora, la de anticipar la protección ambiental antes de la toma de decisiones que puedan comprometer negativamente el medio ambiente, sin que pueda ser impedida o debilitada por venir determinada por situaciones anteriores sobre las que la evaluación estratégica no podría intervenir preventivamente”[3]; reconociendo que la Evaluación Ambiental Estratégica es, de igual manera “un procedimiento ambiental independiente y autónomo”[4].
Naturalmente esto tiene efectos inclusive en la determinación de en qué etapa es racional que se realice tal evaluación ambiental estratégica, es decir, si partimos de la consigna de que dicho instrumento debe acompañar la propuesta de plan de ordenamiento territorial, implicaría que los ciudadanos tengan la oportunidad de conocer la metodología empleada en la formulación escrita del documento, así como conocer los hallazgos, conclusiones y recomendaciones atendiendo a la ordenación del territorio, de manera que, se robustece no solo la idea de que su inobservancia supondría una nulidad de pleno derecho, sino que el hecho de que no forme parte dicha evaluación ambiental estratégica del expediente conformado en ocasión de la participación ciudadana pueda significar un motivo de anulabilidad partiendo de los efectos de la falta de derecho de audiencia del ciudadano, en este escenario tendría que verificarse -de existir la evaluación- si existió o no un perjuicio al administrado por no haber conocido dicha pieza, y en caso de inexistencia, continuaría siendo la nulidad de pleno derecho la solución procesal tradicional.
A fines de evitar esto, la evaluación ambiental estratégica deberá formar parte desde el inicio del procedimiento de consulta pública, es decir, situarse previo a la aprobación definitiva, permitiendo que a la misma tenga acceso todo interesado, esta es la solución brindada por el derecho comparado, el cual declaro nulo de pleno derecho, por no haberse socializado la evaluación ambiental estratégica, un plan de ordenamiento territorial sobre la base de que “el estudio y la formulación de las alternativas se realizó con posterioridad a las aprobaciones provisionales del plan, impidiendo a los ciudadanos que en los trámites de información pública pudieran valorar la justificación ambiental de las alternativas propuestas e incumpliéndose la finalidad institucional justificadora de la EAE, que no es otra que la de anticipar la protección ambiental antes de la toma de decisiones que puedan comprometer negativamente el medio ambiente”[5].
Queda como una tarea constante el desarrollo del derecho ambiental en la República Dominicana, sin embargo, es innegable el carácter de orden público que tiene y como, en búsqueda de la protección del medioambiente como derecho fundamental los instrumentos de ordenación del territorio deben proveerse de la debida evaluación ambiental estratégica para garantizar el desarrollo sostenible de los territorios pendientes de ordenación a través de estos singulares instrumentos de planificación como son los planes de ordenamiento territorial.
[1] Licenciado en Derecho, en la Universidad Católica Nordestana (UCNE), Magna Cum Laude, con especialidad en cumplimiento normativo en Derecho penal económico, en la Universidad Castilla La Mancha (UCLM), España y Postgrado en Justicia Constitucional, en el American Andragogy University (AAU), Hawai, Estados Unidos. Tiene maestrías en Legislación de Tierras, en la Universidad Abierta Para Adultos, Santiago, República Dominicana, en Alta Dirección Pública Estratégica, en el Instituto Global de Altos Estudios en Ciencias Sociales (IGLOBAL), y Universidad Rey Juan Carlos, España; en Derecho Constitucional y Derecho Procesal Constitucional, por la Universidad Autónoma de Santo Domingo y en Derecho Administrativo y Regulación Económica, por la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM).
[2] Tribunal Supremo Español, sentencia de 27 de mayo de 2020, rec. 6731/2018.
[3]Tribunal Supremo Español, sentencia de 8 de noviembre de 2021, rec. 7/2015
[4] Idém.
[5] Tribunal Supremo Español, sentencia de 8 de noviembre de 2021, rec. 7/2015
