Una moderna legislación a favor de la buena Administración.
Por: José Ignacio Hernández G.
El pasado 6 de agosto de 2013, fue promulgada en República Dominicana la Ley Nº 107-13, cuyo propósito básico es regular las relaciones de los ciudadanos con la Administración Pública, principalmente, en el marco del procedimiento administrativo.
No se trata, sin embargo, de una Ley de procedimiento administrativo convencional. Es mucho más que ello: la Ley 107-13, establece las bases jurídicas para centrar el Derecho administrativo en el ciudadano y sus derechos fundamentales, a partir del derecho a la buena administración. Con lo cual, no exageramos al decir que nos encontramos ante una de las leyes más modernas en el Derecho administrativo comparado.
La Constitución de República Dominicana, de 2010, ya establecía la necesidad de dictar una Ley con ese contenido. De conformidad con su artículo 138, la Administración Pública debe regirse por los principios de eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado. De acuerdo a su numeral 2, la Ley deberá regular al procedimiento a través del cual deben producirse las resoluciones y actos administrativos, garantizando la audiencia de las personas interesadas, con las excepciones que establezca la Ley.
Como decíamos, la Ley Nº 107-13 reguló al procedimiento administrativo, pero no sólo como un cauce de formación del acto administrativo, sino como un cauce de la realización de la actividad administrativa orientada al servicio de los ciudadanos. El considerando cuarto de la Ley contiene, en este sentido, una premisa que deberá marcar, sin duda, el signo del Derecho administrativo en República Dominicana:
“Que en un Estado Social y Democrático de Derecho los ciudadanos no son súbditos, ni ciudadanos mudos, sino personas dotadas de dignidad humana, siendo en consecuencia los legítimos dueños y señores del interés general…”
Es decir, que en un todo de acuerdo con el artículo 138 constitucional, la Ley parte del principio conforme al cual el procedimiento administrativo –y todo el Derecho administrativo- debe partir de la centralidad del ciudadano. El considerando décimo segundo así lo reitera:
“Que la redimensión de los derechos fundamentales de las personas conlleva la inclusión dentro de los mismos de un derecho fundamental a una buena administración, que no se manifiesta exclusivamente para las garantías jurídicas de las personas, sino que se orienta fundamentalmente en el aumento de la calidad de los servicios y actividades que realiza la Administración Pública”
El Derecho administrativo, tradicionalmente, se ha concebido desde el poder, el privilegio y la prerrogativa, con la predominancia del acto administrativo. De allí que el procedimiento administrativo haya sido considerado como una especie de “anexo” del acto administrativo. La evolución del proceso de democratización del Derecho administrativo y la progresiva protección internacional de los derechos humanos, han propuesto el cambio del Derecho administrativo centrado en el poder, al Derecho administrativo centrado en la persona, como ha estudiado el profesor Jaime Rodríguez-Arana Muñoz.
A ese cambio responde la Ley Nº 107-13, que precisamente, concibe al procedimiento administrativo no sólo como el cauce formal del acto administrativo, sino como el cauce de realización del derecho a la buena Administración y por ende, cauce de protección de los derechos fundamentales del ciudadano.
Ámbito de aplicación
La Ley Nº 107-13 aplica, de esa manera, a la Administración Pública con el sentido amplio que la expresión tiene en el artículo 2. En concreto, la Ley regula los derechos y deberes de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración, lo cual abarca al procedimiento administrativo, el acto administrativo y en general, los derechos del ciudadano frente a la Administración. La regulación del procedimiento incluye normas de simplificación y modernización de la Administración (artículo 1).
El derecho a la buena Administración
En sintonía con el Derecho Europeo, el artículo 4 reconoce el derecho a la buena Administración, que es más bien una especie de “derecho-paraguas”, en tanto arropa a 32 derechos específicos de los ciudadanos. El sentido general de la norma es que no basta que la Administración Pública cumpla la Ley, pues además, debe exigirse que la Administración oriente su actuación al servicio objetivo y efectivo a los derechos fundamentales del ciudadano. Por lo tanto, el derecho a la buena Administración debe interpretarse conjuntamente con los principios de la Administración Pública enumerados en el artículo 3, entre los cuales destacamos el derecho al servicio objetivo a las personas (numeral 2).
La centralidad del ciudadano encuentra en estas normas un notable punto de apoyo, dentro del Derecho administrativo de República Dominicana. Por ello, el procedimiento administrativo es el cauce de la actividad administrativa orientada al servicio objetivo de los ciudadanos, y no sólo el cauce previo al acto administrativo.
El acto administrativo
La Ley regula al acto administrativo, cuya definición se asume en el artículo 8 en el doble sentido del criterio orgánico y funcional. De acuerdo con la teoría general del acto administrativo, la Ley regula además los requisitos de validez del acto así como su eficacia, a partir de su presunción de validez reconocida en el artículo 10. De igual manera, la Ley reconoce la estabilidad de los actos favorables y, por ende, dispone los mecanismos de revisión en sede administrativa del acto administrativo. Se regula con atención la declaratoria de lesividad (especial garantía de la estabilidad reforzada de los actos favorables) y los recursos administrativos (artículos 45 y siguientes).
Este régimen del acto administrativo debe ser interpretado a partir de los principios generales de la Ley, a saber, el derecho a la buena Administración y la centralidad del ciudadano. Ello fuerza a una interpretación restrictiva de ciertas normas, como la referida a la presunción de validez del acto, que en modo alguno debe ser concebida desde el privilegio y la prerrogativa.
El procedimiento administrativo
La Ley regula varios procedimientos tipos, partiendo del principio conforme al cual el procedimiento es de la reserva legal. Por ello, la Administración, al ejercer sus competencias, siempre deberá seguir el procedimiento legalmente establecido, sea en la Ley especial o, en ausencia de ésta, en la Ley Nº 107-13 (artículo 15).
Así, se regulan los siguientes tipos de procedimiento: (i) el procedimiento ordinario para el dictado de actos (artículos 22 y siguientes); (ii) el procedimiento para dictar actos normativos (artículos 30 y siguientes); (iii)el procedimiento administrativo arbitral (artículos 32 y siguientes) y el procedimiento sancionador (artículo 35). Por supuesto, se encuentran también los procedimientos de segundo grado, entre ellos, los iniciados con ocasión a la interposición de recursos administrativos.
La regulación del procedimiento administrativo arbitral merece especial cautela en su interpretación. En tal procedimiento –artículo 32- la Administración lleva a cabo la función arbitral decidiendo conflictos o controversias jurídicas entre ciudadanos. Aun cuando la nota especial que la Ley coloca es en cuanto al reforzamiento del carácter contradictorio de ese procedimiento, no debe perderse de vista que esa función arbitral es, en realidad, instrumental a la realización del cometido constitucional de la Administración, cual es el servicio a los ciudadanos conforme al derecho a la buena Administración. Con ello, la función arbitral no debe implicar la “administrativización” de asuntos que han de cae dentro del ámbito del Poder Judicial, en resguardo del principio de separación de poderes.
La novedosa regulación del silencio administrativo
Destaca la novedosa regulación del silencio administrativo en el artículo 28, parágrafo II. Como es sabido, el silencio administrativo surge, históricamente, para atenuar el dogma del acto previo en el marco de la concepción objetiva e impugnatoria de la justicia administrativa. Así, el silencio administrativo permite que, en ausencia de respuesta a la previa petición administrativa –en el procedimiento de primer o segundo grado- el interesado pueda ejercer los recursos siguientes, considerándose negada la petición formulada.
Tal visión no es compatible con el Derecho administrativo centrado en el ciudadano. Así, el acceso a la justicia administrativa no puede limitarse a la existencia de un acto previo ni, tampoco, a la figura del silencio. En realidad, si formulada una petición la Administración no emite respuesta dentro del plazo de Ley, estaremos ante una inactividad contraria a Derecho que, como tal, podrá ser controlada directamente por la justicia administrativa, sin necesidad de acudir a la figura del silencio administrativo.
Tal es la solución del párrafo II del artículo 28 de la Ley. De acuerdo con la norma, si la Administración no resuelve el procedimiento dentro del plazo legalmente establecido, el interesado tendrá el derecho a la tutela judicial efectiva directamente frente a la inactividad administrativa. La eliminación del silencio administrativo como “presunción” de decisión denegatoria es, a no dudarlo, una favorable novedad dentro del Derecho administrativo.
Excelente!