Límites al control de legalidad en la discrecionalidad técnica de la Administración Pública: los concursos decentes
Por: Víctor A. León Morel[1]
“Tal vez la pregunta más difícil sea cuanto se pueda decidir por la norma y cuanto se pueda dejar a discreción[2].” John Maynard Keynes.
Introducción
El artículo 139 de la Constitución Dominicana, establece que los tribunales controlarán la legalidad de la actuación de la Administración Pública. Esto es así, en palabras del profesor Olivo Rodríguez debido a que un presupuesto básico de la cláusula constitucional del Estado de derecho lo constituye el control jurisdiccional de las acciones y omisiones de los órganos y entes que ejercen la función administrativa del Estado. La Constitución dominicana inserta de manera específica en la parte dedicada a la Administración Pública (en lo adelante, por su nombre o “AP”, indistintamente”) la atribución otorgada a los tribunales para ejercer el control de la legalidad, esto es, el respeto o sumisión de la Administración al entero ordenamiento jurídico del Estado[3].
Ahora bien, en otro escenario tenemos la discrecionalidad definida por el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico como la potestad atribuida a los órganos administrativos por las leyes sin predeterminar por completo el contenido u orientación que han de tener sus decisiones, por lo que el titular de las potestades o competencias queda habilitado para elegir dentro de las diversas opciones decisorias que se le presentan[4]. Asimismo, se define la discrecionalidad administrativa como el ámbito o margen de libertad de acción concedido por el legislador a quien ejerce la potestad ejecutiva, para que pueda adoptar la decisión más idónea ad casum para el cumplimiento de la ley[5]. Por último, se define la discrecionalidad técnica como la manifestación de la discrecionalidad administrativa en la que se incrementa la libertad de apreciación que tiene el órgano administrativo competente para adoptar una determinada resolución por basarse esta en criterios o fundamentos de carácter técnico[6].
Muchos autores catalogan estas figuras, discrecionalidad y legalidad, como dos conceptos decisivos en la historia de la organización pública cuando se contempla desde la perspectiva jurídica. Con la particularidad, además, de que están íntimamente relacionados uno y otro, no pocas veces, con carácter recíprocamente excluyente, como la luz y la oscuridad: lo que uno avanza, lo disminuye el otro. Si bien su valor y alcance no sean inmutables, ofreciendo sensibles oscilaciones según los períodos históricos[7].
Partiendo del control de legalidad que contempla el citado artículo 139 de la Constitución, todas las actuaciones ejercidas por la AP podrían ser impugnadas ante los Tribunales de la República, quienes decidirán si cumplen con el marco de legalidad establecido en la Constitución y demás normas. Sin embargo, como la discrecionalidad implica en cierta forma un margen de libertad en la actuación de la AP, y este margen es aumentado en la discrecionalidad técnica, debido a que los fundamentos para la actuación son de carácter técnico, analizamos si realmente existe un control de legalidad pleno.
Nuestro objetivo en el presente artículo es desarrollar una visión comparada respecto a la contradicción entre control de legalidad de la AP y sus límites frente a discrecionalidad técnica, tomando como ejemplo el caso de los concursos docentes celebrados por el MINERD.
Consideraciones generales sobre la discrecionalidad técnica.
Solo a comienzos del siglo XX, en la mayor parte de los países, la discrecionalidad administrativa deja de considerarse un ámbito de actuación excluido “per se” del control judicial. En Francia, hasta finales del siglo XIX, los actos discrecionales (o de “pure administration”) no eran susceptibles de recurso contencioso. En España, hasta la emisión de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956, los actos discrecionales no podían ser controlados por la jurisdicción contencioso-administrativa, y los jueces ejercieron un control limitado de la discrecionalidad administrativa[8].
En términos generales, el devenir de la discrecionalidad técnica a lo largo de la historia del derecho administrativo se ha forjado entre posturas doctrinales difícilmente reconciliables: por una parte, un sector entendía que no era objeto de revisión por los órganos jurisdiccionales y, por otra, otro sector que concebía que dicha decisión sí estaba sujeta a control y, por lo tanto, expuesta a una posible anulación por un juzgado o tribunal[9].
Uno de los mayores críticos de esta figura lo ha sido el profesor Tomás-Ramón Fernández, quien en su artículo denominado “la discrecionalidad técnica: un viejo fantasma que se desvanece”, expresa lo siguiente:
Como la mala hierba, que brota y rebrota año tras año y no hay modo de desarraigar definitivamente, así pervive en nuestra cultura jurídica el viejo y ominoso fantasma de la discrecionalidad técnica, un auténtico oxímoron, que proclama en el sustantivo inicial una libertad de decisión que el adjetivo que lo acompaña niega, porque un técnico, sea cual sea su especialidad, es, en cuanto tal, esclavo de la técnica que maneja, que puede, ciertamente, no ser univoca, pero que en absoluto le otorga la libertad de apartarse de ella porque, si llegara a hacerlo, dejaría de ser un técnico y se convertiría pura y simplemente en un político[10].
El profesor Jose Carlos Laguna, en su artículo denominado El control judicial de la discrecionalidad administrativa entiende que la discrecionalidad administrativa no está fuera del control judicial, expresando lo siguiente:
El control judicial de la discrecionalidad administrativa es una exigencia del Estado de Derecho. El límite está en el principio de separación de poderes, que no permite que los jueces tomen decisiones de gobierno, que constitucionalmente corresponden a la Administración. En algunos casos, los conceptos jurídicos indeterminados confieren un margen de apreciación o valoración, que debe ser respetado por el juez. Lo mismo sucede cuando la constatación de los hechos se realiza con ayuda de conocimientos científicos o técnicos, siempre que se mueva dentro del margen de opinabilidad propio de cada rama del saber. Con estos límites, los principios generales del Derecho permiten un control judicial efectivo del ejercicio de la discrecionalidad. Si la actuación es ilegal, el juez debe anularla. Solo podrá reconocer el derecho o determinar el contenido del acto, si -en las circunstancias concretas- no existiese ya margen de decisión[11].
En el caso de Estados Unidos de América se da una situación muy particular, pues se han dictado varias decisiones respecto del poder de las agencias estatales externas, como el caso de la doctrina Chevron que establece que, dentro de ciertos límites, los jueces también deben ser deferentes con la interpretación del Derecho realizada por la autoridad administrativa. De acuerdo con esta jurisprudencia, cuando un tribunal controla la legalidad de una actuación administrativa, (i) debe preguntarse si la cuestión ha sido claramente resuelta por la ley, en cuyo caso debe aplicarla; y (ii) si la ley no resuelve la cuestión o es ambigua, el juez no puede imponer su propia comprensión, sino que debe limitarse a verificar si la interpretación de la Administración es razonable. En estos casos, la función del juez es controlar, pero no suplir a la Administración en el ejercicio de sus tareas de gobierno[12].
Esto ha sido ampliamente analizado por Cass Sunstein y Adrian Vermeule en su obra “Ley y Leviatan, redimiendo el Estado Administrativo”, quienes en palabras del profesor Eduardo Jorge Prats, han reivindicado los precedentes claves de la jurisprudencia norteamericana en materia de deferencia judicial, la cual vendría a colocarse más lejana de la tesis de un Eduardo García de Enterría y un Tomás Ramón Fernández, para quienes no hay nada de las decisiones administrativas que escape al control jurisdiccional, pudiendo incluso sustituir las decisiones de los jueces, y más cercana a la de los juristas que entienden que hay ciertas zonas exentas de este control, no pudiendo en ningún caso el juez sustituir la actividad de la Administración[13].
Para Tomás-Ramón Fernandez, el término “discrecionalidad técnica” no es correcto y “la culpa la tiene el empleo del término discrecionalidad para designar lo que en uno y otro caso no es más que una valoración técnica, algo que los juristas, sean jueces o abogados, estamos bien familiarizados desde siempre y que solo se vuelve problemático por la razón señalada en el ámbito del derecho administrativo, en el que todavía se siente el eco de la vieja equiparación de lo discrecional con lo no contencioso[14]”.
La sentencia STS 324/2019 del Tribunal Supremo Español, realiza una distinción interesante entre el juicio técnico que escapa del control jurisdiccional y la obligación de motivar dicho juicio, la cual siempre debe existir, expresando lo siguiente:
“Una cosa es el núcleo del juicio técnico sobre el que opera esa clase de discrecionalidad y otra diferente la obligación de explicar las razones de ese juicio técnico cuando expresamente hayan sido demandadas o cuando se haya planteado la revisión de la calificación que exteriorice ese juicio técnico. Esto último queda fuera del ámbito propio del llamado juicio de discrecionalidad técnica, ya que, ante la expresa petición de que dicho juicio sea explicado o ante su revisión, la constitucional prohibición de arbitrariedad hace intolerable el silencio sobre las razones que hayan conducido a emitir el concreto juicio de que se trate[15].”
En el caso dominicano, nuestro Tribunal Constitucional se ha referido en varias ocasiones a las facultades discrecionales de la AP a nivel general, como en la sentencia TC/0635/17 de fecha 3 de noviembre de 2017, donde reiteraba el precedente contenido en la sentencia TC/0048/12, al indicar que la facultad discrecional de la Administración Pública no puede confundirse con arbitrariedad.
Igualmente se ha referido a la discrecionalidad en las actuaciones de la AP y al control de legalidad. Así, en la sentencia TC/0456/17, de fecha 26 de septiembre de 2017, el TC precisó lo siguiente respecto a la discrecionalidad del Presidente de la República para destituir los miembros de la Policía Nacional:
11.13. Ahora bien, tratándose el que analizamos, de un acto administrativo asumido por el presidente de la República en el ejercicio de una facultad discrecional, facultad que, como ya ha establecido este tribunal constitucional, no puede de ninguna manera ser cuestionada ni reducida, la motivación del mismo, como exigencia del debido proceso, debe estar en correspondencia con la naturaleza jurídica de tal facultad discrecional.
11.14. Debe descartarse la exigencia de que tal motivación recaiga en las razones que tuvo el presidente para adoptar la medida en respuesta a los hechos que la generaron, porque precisamente la facultad discrecional que ostenta, que en el caso de la institución policial está dirigida a garantizar el mejor funcionamiento del servicio mediante el debido cumplimiento de su misión, le otorga la libertad de adoptar, prudencialmente, las decisiones que entienda más apropiadas para la consecución de los fines indicados.
Así, otras sentencias del Tribunal Constitucional se han referido a la discrecionalidad de la AP, pero no hemos encontrado ninguna respecto a la discrecionalidad técnica, del posible choque entre Poderes del Estado, Ejecutivo y Judicial, y de la posibilidad de que los jueces sustituyan la decisión técnica de la AP, lo que nos motiva a reflexionar sobre las futuras interpretaciones que puedan tener los tribunales nacionales sobre el tema.
Discrecionalidad técnica de la AP en los concursos de oposición docentes.
El caso de los concursos docentes resulta de alto interés jurídico, pues se otorga una discrecionalidad técnica a la AP para definir los parámetros y metas de la referida evaluación, así como para calificar los resultados de dicha evaluación. Es entendible entonces que, al tratarse de un servicio público de gran importancia para cualquier sociedad civilizada, la preparación de los docentes es uno de los requisitos fundamentales para cumplir lo dispuesto en el artículo 63 de nuestra Constitución, relacionado al derecho de una educación de calidad.
Asimismo, el artículo 63.5 de la Constitución, dispone que el Estado reconoce el ejercicio de la carrera docente como fundamental para el pleno desarrollo de la educación y de la Nación dominicana y, por consiguiente, es su obligación propender a la profesionalización, a la estabilidad
y dignificación de los y las docentes. Asimismo, el principio de igualdad consagrado en el artículo 39 de la Constitución condena toda situación desigual que derive de algún tipo de discriminación, y que no sea consecuencia de sus talentos o de sus virtudes.
A los fines de materializar las referidas disposiciones, los concursos de oposición docentes se encuentran regulados en la Ley General de Educación 66-97, la cual, en su artículo 139, dispone claramente que para ingresar en cargos administrativo-docentes y técnicos-docentes en los diversos niveles del sistema educativo público, se requerirá aprobar un concurso de oposición, consistentes en pruebas y exámenes.
Las bases técnicas del concurso de oposición se encuentran en el Decreto No. 639-03, que establece el Estatuto Docente, contemplando en el primer requisito, en su artículo 12.a, lo siguiente:
Idoneidad para el cargo, esto es poseer los conocimientos y competencias requeridas para el ejercicio de la función, acreditada mediante regímenes de selección que en cada caso se establezcan, asegurando el principio de igualdad en el acceso a la función educativa.
Igualmente, el artículo 16 del referido Decreto establece que el ingreso a la carrera docente, cualquiera sea la clasificación, cargo y categoría, se efectuará mediante concurso de oposición de antecedentes profesionales, prueba de oposición y entrevista personal que a1 efecto establezca la Secretaría de Estado de Educación sin discriminación por razones de edad, credo, raza, sexo o afiliación política… Esta evaluación será realizada por las Comisiones Calificadoras de Concursos quienes tendrán cierta discrecionalidad técnica para evaluar los puntajes de los participantes.
Dicha evaluación de desempeño docente estará orientada por varios criterios, entre ellos la objetividad, que permitirá una evaluación imparcial a1 utilizar estrategias e instrumentos conforme a los requerimientos técnicos establecidos[16].
Hemos visto que cada cierto tiempo estos concursos de oposición docentes generan controversia respecto al proceso de transparencia y evaluación de estos. El caso más reciente, detallado por la prensa nacional, nos evidencia un informe elaborado por la comisión de observadores del Concurso de Oposición Docente que confirma que hubo filtración, por lo menos de parte de las pruebas realizada el 8 y 9 de septiembre del presente año, lo que justifica que no puedan ser utilizadas para evaluar a los demás profesores pendientes por examinación[17].
La pregunta que intentamos responder en el presente escrito es si la discrecionalidad o valoración técnicas de la AP para los concursos públicos, y en el caso específico de los concursos docentes, escapa el control de legalidad o si, por el contrario, se aplica en toda su extensión el citado artículo 139 de la Constitución.
En nuestra opinión, aunque dicha discrecionalidad técnica otorga un margen de apreciación que pudiera atenuar el control jurisdiccional pleno, lo cierto es que todo acto administrativo debe estar debidamente motivado, pues como indica el precedente citado por la sentencia TC/0048/12, la facultad discrecional de la Administración Pública no puede confundirse con arbitrariedad y un acto administrativo sin una motivación adecuada no puede ser valido, conforme la Ley 107-13, artículo 4.2. Ahora bien, este deber de motivación debe ser analizado conforme citado precedente TC/0456/17 que dispone expresamente que la motivación como exigencia del debido proceso debe estar en correspondencia con la naturaleza jurídica de la facultad discrecional.
No podemos pretender que la motivación de un acto administrativo dictado dentro de una facultad técnica discrecional, como en el caso de los concursos de oposición docentes, tenga la misma motivación que un acto administrativo sancionador, pero sí debe ofrecer una explicación suficiente, que permita excluir cualquier sospecha de actuación arbitraria.
Otro límite importante al control de legalidad de la discrecionalidad técnica del acto administrativo de la AP es el principio de separación de poderes, pues como bien afirma el profesor Laguna Paz, el control judicial debe ser tan intenso como sea posible, pero sin que el juez pueda sustituir a la Administración.
En este caso, los jueces deben llevar a cabo un control de juridicidad de la actuación administrativa hasta el limite que permitan los principios jurídicos, pero respetando el ejercicio legitimo de la discrecionalidad administrativa. Los limites al control judicial no están en el principio democrático, que no sitúa a las autoridades administrativas por encima del Derecho, sino en el principio de separación de poderes, que protege el ámbito de actuación de la AP.
En España y en otros países de Europa, se han creado órganos administrativos de revisión de legalidad de la actuación pública, dotados de autonomía funcional, que refuerzan las garantías del sistema frente al ejercicio de la discrecionalidad administrativa, y a diferencia de los jueces, estos órganos puedan revisar decisiones discrecionales, sustituyendo el criterio del órgano competente por el suyo propio[18].
Esto, representaría ciertas ventajas en temas de costes, rapidez y especialización, sin embargo, algunos cuestionan la independencia de estos órganos administrativos de revisión.
En el caso concreto planteado, el artículo 51 del Decreto No. 639-03, que establece el Estatuto Docente, dispone que los docentes inconformes con los resultados de su evaluación
tendrán como recurso la apelación ante el Tribunal de la Carrera Docente quien requerirá los resultados y los instrumentos aplicados y cualquier otro antecedente vinculado con la evaluación si así lo considerara pertinente. Este Tribunal, conforme la Ley 66-97, en sus artículos 153 y siguientes, será el órgano encargado de dirigir los conflictos y apelaciones que tengan que ver con los deberes y derechos del personal docente, y estará formado por representantes de las autoridades correspondientes, incluyendo un representante de la organización mayoritaria de los docentes.
Para el profesor Laguna Paz, estos órganos administrativos pueden ser eficaces en dos escenarios:
- Cuando la escasa cuantía económica del asunto no compense a los interesados a acudir a la vía judicial; o
- Cuando la decisión administrativa comporte un elevado grado de discrecionalidad[19], que es nuestro caso;
El control de legalidad debe situarse en un punto medio entre la sujeción a la norma y la razonabilidad de la decisión adoptada y por otro lado, la discrecionalidad de la AP para llegar a tal o cual decisión, fundada en aspectos técnicos. Esto, resulta en algunos casos difícil de determinar, pues la mayor parte de las actuaciones administrativas precisan de algún tipo de conocimiento especializado[20].
Conclusiones
La jurisprudencia española ha precisado que la AP está obligada a motivar sus apreciaciones realizadas en base a criterios o conocimientos técnicos, como exigencia del principio de proscripción de la arbitrariedad de la administración, y en concreto, la Sentencia de la Sala Contenciosa del Tribunal Supremo de fecha 19 de mayo de 2008, Recurso 4049/2004, ha indicado que debe cumplir con tres condiciones esenciales:
- Expresar el material o las fuentes de información sobre las que va a operar el juicio técnico;
- Consignar los criterios de valoración; y
- Justificar por qué la aplicación de esos criterios conduce al resultado individualizado.
Estamos de acuerdo con este precedente, ya que la discrecionalidad técnica no puede ser una eximente para que la AP actué de manera arbitraria, sin un control de legalidad posterior, vulnerando los derechos fundamentales de los administrados. El control de legalidad debe decidir si la decisión adoptada mediante un ejercicio de discrecionalidad técnica vulnera derechos fundamentales, sin que en principio sustituyan la decisión adoptada, porque la Administración dispone de un margen de apreciación para escoger los criterios técnicos necesarios para alcanzar el fin previsto por la norma.
En los tribunales dominicanos, no es inusual ver que los jueces se auxilien de un peritaje para determinar un aspecto técnico que escapa de su conocimiento pleno, pero esa valoración técnica debe ir acompañada de unos criterios propios del juzgador que permitirán una decisión equilibrada, conforme a la máxima de que el juez es perito de peritos, aunque la jurisprudencia española ha reconocido que lo que no pueden hacer los Tribunales de Justicia es sustituir en las valoraciones técnicas a los órganos administrativos calificadores; esta vedado, por tanto, la nueva valoración de un ejercicio de un proceso selectivo, salvo circunstancias excepcionales[21]. Asimismo, la sentencia STS 2014-5796 del Tribunal Supremo Español ha indicado que el ordenamiento jurídico ha querido que sea la Administración quien valore lo mas conveniente para el interés general.
La discrecionalidad es necesaria en un sistema de derecho, pero el control de legalidad posterior es más necesario aún a fines de controlar la arbitrariedad del Leviatán que constituye el Estado. El profesor Miguel Sánchez Morón precisa, respecto a la discrecionalidad y al margen de apreciación que existe en todo ordenamiento jurídico, lo siguiente:
“la ley no puede regularlo todo con el detalle que exige la resolución de los problemas cotidianos (…). De ahí que (…) las autoridades que han de enfrentarse a esos problemas hayan de actuar sin que su conducta esté predeterminada, al menos totalmente, por una norma jurídica (…) En esto consiste la discrecionalidad…[22]”.
La discrecionalidad técnica de los actos administrativos resultantes de los concursos de oposición docentes, los cuales generarían un derecho favorable para los concursantes electos, puede limitar el control de legalidad respecto al ámbito material de la elección de los docentes electos, Sin embargo, en el ámbito formal, el acto administrativo siempre es revisable, sobre todo si no cumple con el estándar mínimo de motivación, transformándose en una actuación arbitraria de la AP, y si dicho acto administrativo vulnera el principio de igualdad frente a otros participantes. Por esto, el profesor Laguna Paz correctamente indica que la discrecionalidad deja a la Administración libertad para escoger los medios, pero no los fines, que no pueden ser otros que el servicio objetivo a los intereses generales, con la debida protección de los derechos de los particulares.
En conclusión, el juez debe controlar eventuales desviaciones del ejercicio de la potestad, pero también debe respetar el margen de decisión que la norma reconoce a la autoridad administrativa, ya que en eso consiste la discrecionalidad, y no podemos olvidar que cualquier problema administrativo, en general, admite una pluralidad de respuestas razonables[23].
[1]Abogado, egresado de la Universidad Iberoamericana (UNIBE), Maestría en Práctica Legal de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). Cursante del Máster en Derecho Constitucional y Libertades Fundamentales, doble titulación por la Universidad Paris 1 Pantheón Sorbonne y el IGLOBAL, y profesor de Derecho Constitucional.
[2] KEYNES, John Maynard, “Proposals for an International Clearing Union”, Bretton Woods Conference, 1944, Traducción propia.
[3] RODRÍGUEZ HUERTAS, Olivo, “Constitución Comentada por FINJUS”, 2011, Santo Domingo, P. 275.
[4] https://dpej.rae.es/lema/discrecionalidad;
[5] https://dpej.rae.es/lema/discrecionalidad-administrativa;
[6] https://dpej.rae.es/lema/discrecionalidad-t%C3%A9cnica;
[7]https://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1jTAAAUMjEwsDtbLUouLM_DxbIwMDCwNzAwuQQGZapUt-ckhlQaptWmJOcSoAHYOqwjUAAAA=WKE;
[8] LAGUNA PAZ, José Carlos, “Derecho Administrativo Económico”, Segunda Edición, Editorial Aranzadi, 2019, PP. 368.
[9] HERNANDEZ-GUIJARRO, “Los principios jurídicos como límite a la discrecionalidad técnica en los concursos públicos de personal”, Fernando, Revista digital de derecho administrativo, n.º 25, primer semestre/2021, pp. 405-425.
[10] FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, “la discrecionalidad técnica: un viejo fantasma que se desvanece”, Revista de la Administración, Pública, N° 196, Madrid, enero-abril 2015, ps. 211-227.
[11] LAGUNA PAZ, José Carlos, “El control judicial de la discrecionalidad administrativa”, Revista española de Derecho Administrativo, 2017 Núm. 186 (Julio-Septiembre 2017), disponible en línea en: https://pjenlinea3.poder-judicial.go.cr/biblioteca/uploads/Archivos/Articulo/El%20control%20judicial%20de%20la%20discrecionalidad%20administrativa.PDF
[12] VENTURA RODRÍGUEZ, Manuel Enrique “La Deferencia a favor de las Administraciones Públicas en el Derecho
Administrativo Contemporáneo”, Tesis Doctoral Deferencia y Discrecionalidad,
control judicial y el debilitamiento del Poder Ejecutivo en el Derecho Administrativo, presentada en la Universidad Carlos III de Madrid, para la obtención del título de Doctor en Derecho, disponible en línea en: http://derecho.posgrado.unam.mx/congresos/ivci_vmda/ponencias/ManuelVentura.pdf;
[13]JORGE PRATS, Eduardo, “La moralidad del derecho administrativo”, 6 de noviembre 2020, disponible en línea en: https://hoy.com.do/la-moralidad-del-derecho-administrativo/;
[14] Op. Cit. 9.
[15] Sentencia Administrativa Nº 324/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1797/2016 de 12 de marzo de 2019, disponible en línea: http://www.poderjudicial.es/search/AN/openCDocument/47c54a4d73e1a196d4b27000bc7b5614a430af12696ec75c;
[16] Artículo 41.a del Decreto No. 639-03, que establece el Estatuto Docente.
[17]https://www.diariolibre.com/actualidad/educacion/confirmado-se-filtraron-las-pruebas-del-concurso-de-oposicion-docente-AK29896886
[18] LAGUNA PAZ, José Carlos, “Derecho Administrativo Económico”, Segunda Edición, Editorial Aranzadi, 2019, PP. 366.
[19] Op. Cit. PP. 369.
[20] Op. Cit. 382.
[21] STC 219/2004 (RTC 2004,219).
[22] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, Derecho Administrativo, Parte General, 3ª ed., Ed. Tecnos, Madrid, 2007, p. 13.
[23] Op. Cit. 18, P. 401-402.
