Los actos administrativos de efectos particulares tras la sentencia TC/0110/21
Por Miguel Bautista[1]
Con ocasión al Curso: ¿Cómo analizar precedentes constitucionales y utilizarlos en la fundamentación de las sentencias y en la redacción de escritos judiciales?, realizado por la Escuela Nacional de la Judicatura (ENJ) de República Dominicana, a finales del mes de abril 2021, se ha suscitado una discusión interesantísima sobre si la sentencia TC/0110/21, introdujo cambios significativos en la doctrina que viene apuntalando el Tribunal Constitucional sobre los actos administrativos con alcance particular. Esta discusión ha sido el motor principal por el cual se desarrolla este ensayo.
Ciertamente, la Constitución de la República en su artículo 185, le otorga competencia al Tribunal Constitucional para conocer en única instancia: 1) Las acciones directas de inconstitucionalidad contra las leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas. En relación puntual con los actos administrativos, es decir, los reglamentos y las resoluciones, el Tribunal por mucho tiempo ha mantenido la línea jurisprudencial según la cual:
- Los actos administrativos de carácter normativo y alcance general son susceptibles de ser impugnados mediante la acción directa, pues al tratarse de un control abstracto o de contenido de la norma, el tribunal constitucional verifica si la autoridad pública responsable de producir la norma observó los valores, principios y reglas de la Constitución de la República y del bloque de constitucionalidad (supremacía constitucional).
- Los actos administrativos producidos en ejecución directa e inmediata de la Constitución y en ausencia de una ley que los norme, aún no ostenten un alcance general o normativo, pueden ser impugnados mediante la acción directa en inconstitucionalidad al tratarse de actuaciones que la Ley Sustantiva ordena realizar bajo ciertas formalidades de tiempo o modo y a los fines de que se garantice la supremacía constitucional, el tribunal debe verificar el cumplimiento íntegro y cabal del mandato constitucional. (Sentencia TC/0041/13).
Tradicionalmente, con anterioridad a la sentencia TC/0110/21, la impugnación —en el marco de una acción directa en inconstitucionalidad— de actos administrativos que surtían efectos particulares, precisos y alcances no normativos, siempre fueron declarados inadmisibles por el Tribunal Constitucional. (Véase las sentencias TC/0051/12, TC/0073/12, TC/0041/13, TC/0117/13, TC/0402/14, TC/0426/15, TC/0606/15, TC/0192/17, TC/0286/17, TC/0154/18).
Sin embargo, en fecha veinte (20) de enero de dos mil veintiuno (2021), el Tribunal Constitucional, publicó la sentencia TC/0110/21, la cual marca un antes y después dentro de la doctrina que analiza ‘‘los actos administrativos sujetos al escrutinio del control concentrado’’. En esta decisión, la alta corte analiza la constitucionalidad de:
- Los artículos 7 y 63 de la Ley Monetaria y Financiera núm. 183-02, del 21 de noviembre de 2002 y;
- La primera Resolución[2] emitida por la Junta Monetaria de la República Dominicana, el 19 de noviembre de 2014.
El primer punto desglosado, es decir, la impugnación a la Ley Monetaria y Financiera escapa del comentario desarrollado. Ahora bien, la primera Resolución emitida por la Junta Monetaria de la República Dominicana, el 19 de noviembre de 2014, será objeto de tratamiento.
En lo que respecta a la Resolución emitida por la Junta Monetaria, el accionante para sustentar la acción directa en inconstitucionalidad, —en síntesis— arguyó que:
a) “(…) que, mediante la primera resolución del 19 de noviembre del 2014, la administración admite que retuvo la suma de RD$254.56 millones de pesos, depositados por los ejecutivos José Luis Santoro y Gabriel Jiménez, para aplicar al capital y, que sin haberlo informado, desestimó dichos aportes, con el objeto de establecer ilícitamente un capital negativo a la entidad”.
- b) “(…) que visto lo anteriormente indicado, si el capital aportado, no era un depósito a plazo, ni un ahorro y no fue admitido como capital social, la Junta Monetaria debió devolver dicho dinero, puesto que no hacerlo constituye un acto de confiscación, que solamente pudo haber dictado el tribunal”.
- c) “(…) que mediante acto administrativo denominado primera resolución (…) la Junta Monetaria, el Banco Central y la Superintendencia de Bancos, se comprometieron a reembolsar, los pagos hechos por cuenta de Banco Micro de Ahorro y Crédito pagado por instrucciones de las autoridades monetarias ascendente a Doscientos Catorce Millones Trescientos Cincuenta y Dos mil ochocientos cincuenta pesos con 21/100 (RD$214,352,850.21)”
[…]
g) “(…) que constituye un despropósito, contrario a la Constitución, establecer un régimen de protección especial para cualquier funcionario de la administración que por comisión u omisión cometa faltas en el desempeño de sus funciones y, más aún, extender esta protección hasta el pago por cuenta del Banco Central de sus abogados una vez dejan el cargo público, evento que perjudica a los demás ciudadanos, primero, porque los coloca en desventaja cuando para litigar pagan sus abogados, mientras que a estas personas ricas, les costea los suyos el Banco Central, que nunca utilizan el sistema de abogados de oficio que costea el Estado para quienes no pueden pagar su defensa y, segundo, porque este privilegio fomenta el abuso y, en alguna medida la corrección, puesto que se llega a arreglos por debajo de la mesa para dividir los honorarios que se presentan al Estado”.
h) “(…) que la presente accionante, intervenida, tiene indisponibilidad de recursos para llevar su defensa, muestras que, las autoridades, causantes de la intervención, disponen de los recursos de las instituciones, Banco Central, Superintendencia de Bancos, entidades que, además, costean la defensa personal de los funcionarios que han actuado y omitido en violación al derecho de defensa, causando enormes daños económicos, generando desigualdad e indefensión”.
k) “(…) que el derecho de defensa, como una garantía constitucional, a los derechos fundamentales, tiene tres tiempos, el derecho previo al acto administrativo, de que nos habla el artículo 61 en su párrafo II, ya citado, el derecho a defenderse en el momento y el derecho a ejercer por ante la justicia, dicho medio, en ejercicio del control judicial que establece la Constitución, el cual, también resulta violado en virtud de que el Superintendente de Bancos, en ocasión de la resolución de disolución establecida en los artículos 62 y 63, literal b, pretende asumir la representación legal de la entidad, cuya disolución sin audiencia previa, ha sido dictada, como se observa en el Acto No.1403-14 del 1 de diciembre del 2014, dejando a dicha entidad y a sus asociados y a quienes tienen interés legítimo, en indefensión absoluta”
Como ha de observarse, el accionante impugna la constitucionalidad de la primera resolución emitida por la Junta Monetaria, por supuesta vulneración a su derecho de defensa. En este punto, se hace necesario advertir que, dicha resolución versa sobre: ‘‘La autorización a la Superintendencia de Bancos, para iniciar el proceso de disolución de la entidad de intermediación financiera Banco Peravia de Ahorro y Crédito, S.A.’’.
La mencionada resolución resuelve que el órgano supervisor deberá efectuar el proceso de disolución de la citada entidad (artículo 1), también, la Superintendencia de Bancos deberá identificar las actuaciones irregulares realizadas por los directores del Banco Peravia de Ahorro y Crédito, S.A., y reunir las evidencias para que los mismos sean sometidos a la acción de la justicia […] (artículo 2).
Resulta pertinente recordar que, las normas que pueden ser cuestionadas vía acción directa en inconstitucionalidad, están señaladas en los artículos 185.1 de la Constitución y 9 y 36 de la Ley Orgánica núm. 137-11 —leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y ordenanzas— que tengan un carácter normativo y de alcance general (en este sentido, entre otras, las sentencias TC/0051/12, TC/0054/12, TC/0055/12 y TC/0065/13) o han sido dictadas en ejecución directa de la Constitución o en ausencia de normas (en este sentido la sentencia TC/0003/13), pues tal y como se apuntó ut supra, la acción directa está orientada al ejercicio de un control in abstracto de los actos normativos del poder público, es decir, de su contenido objetivo.
- Actos administrativos con alcance general o efectos particulares
Una de las cuestiones de alto nivel que el Tribunal Constitucional verifica, —en cumplimiento de un orden lógico procesal— antes de abocarse a conocer el fondo de una acción directa en inconstitucionalidad, es conocer si el acto impugnado constituye por su naturaleza, un acto administrativo de alcance general y normativo o, si por el contrario, pertenece a aquellos con alcance particular y no normativo.
Sobre el particular, tempranamente el Tribunal puntualizó que: ‘‘Los primeros son aquellos de contenido normativo; es decir, que crean normas que integran el ordenamiento jurídico; en cambio, los actos administrativos de efectos particulares son aquellos que contienen una decisión no normativa, sea que se aplique a un sujeto o a muchos sujetos de derecho.’’ (Sentencia TC/0161/13). La diferencia que acabamos de plasmar resulta relevante porque muchas veces en la práctica, la Administración como resultado del ejercicio de su potestad administrativa, denomina indiscriminadamente los términos de ‘‘Resolución’’ y ‘‘Reglamento’’.[3]
En esas coordenadas, el Tribunal Constitucional ha fijado precedentes respecto del objeto y alcance de la acción directa de inconstitucionalidad frente a los actos administrativos del poder público, tal y como refirió en su sentencia TC/0051/12, del diecinueve (19) octubre de dos mil doce (2012), párrafo 8.2, página 11, en donde señala que:
(…) el objeto de la acción directa en inconstitucionalidad está orientado a garantizar la supremacía de la Constitución de la República respecto de otras normas estatales de carácter infraconstitucional, pero no puede constituirse en un instrumento para reivindicar situaciones particulares y concretas, las cuales deben encaminarse por ante la jurisdicción contenciosa administrativa (…).
En el caso ocurrente, la resolución núm. 1, expedida por la Junta Monetaria, tiene un carácter –per se– de acto administrativo con efectos particulares para una situación en concreto. En efecto, dicho acto tuvo una incidencia -exclusiva- en la disolución del Banco Peravia de Ahorro y Crédito, S.A; por consiguiente, no constituye una norma estatal de alcance general con efecto erga omnes, imposibilitando un control control concentrado por parte del Tribunal Constitucional a la resolución de la especie.
Huelga decir que, sobre las violaciones constitucionales producidas por actos administrativos de alcance particular, el Tribunal Constitucional ha expresado en su Sentencia TC/0041/13, del quince (15) de marzo de dos mil trece (2013), que:
Los actos administrativos de efectos particulares y que sólo inciden en situaciones concretas, deben ser tutelados mediante la acción en amparo si se violan derechos fundamentales (Art. 75 de la Ley No. 137-11) o por la jurisdicción contenciosa-administrativa en caso de violarse situaciones jurídicas o derechos no fundamentales dentro del ámbito administrativo, estando la decisión final sujeta a un recurso de revisión constitucional de sentencias (Art. 53 de la Ley No. 137-11), por lo que no escapa en ningún caso al control de la justicia constitucional” […]
Del desarrollo de la instrucción del proceso se revela que, la constatación de la naturaleza del acto impugnado, no fue presentada por las partes así tampoco dilucidada por el Tribunal Constitucional. Claramente la naturaleza del acto cuestionado tiene una relevancia neurálgica en el proceso, en virtud de que, esto define la frontera que delimita los ámbitos de legalidad ordinaria y constitucionalidad.
No obstante a lo expresado, en la sentencia se afirma que: ‘‘Respecto al contenido sustancial de la Primera Resolución emitida por la Junta Monetaria el 19 de noviembre de 2014, este tribunal dará respuesta a los argumentos expuestos por la parte accionante […]’’ (pág. 50 de la sentencia). Como se puede apreciar, al Tribunal Constitucional conocer de las pretensiones de la parte accionante sin examinar el alcance de la Resolución impugnada, de manera implícita, varía el precedente contenido desde la sentencia TC/0051/12, el cual propugnaba que:
‘‘ […] el objeto de la acción directa en inconstitucionalidad está orientado a garantizar la supremacía de la Constitución de la República respecto de otras normas estatales de carácter infraconstitucional, pero no puede constituirse en un instrumento para reivindicar situaciones particulares y concretas, las cuales deben encaminarse por ante las jurisdicción contenciosa-administrativa […] ’’
Hay que tener en cuenta que, para cualquier controversia que exista entre las partes del presente caso, la justicia contenciosa administrativa se erige como la vía idónea, ya que cuenta con un margen de acción más amplio y puede proteger mejor los intereses concretos que puedan estar en conflicto, asimismo evaluar la juridicidad de la primera resolución emitida por la Junta Monetaria, objeto de examen constitucional.
Esta idea ha sido confirmada en la sentencia TC/0073/12, que precisa lo siguiente:
‘‘[…] la impugnación de los actos administrativos por razón de inconstitucionalidad, es una competencia de los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa y no puede corresponder a la jurisdicción constitucional” (Reiterada en la sentencia TC/0154/18).
Aunado a lo externado, la propia sentencia TC/0110/21 en sus páginas finales, bien dedica una parte importante a consagrar el “Control de la legalidad de la Administración Pública”, establecido por el artículo 139 de la Constitución de la República, disposición que aunque la sentencia no lo contempla, debe combinarse con el artículo 165.2 del Texto Constitucional, que a su vez otorga competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa para “conocer los recursos contenciosos contra los actos, actuaciones y disposiciones de autoridades administrativas, contrarias al Derecho como consecuencia de las relaciones entre la Administración del Estado y los particulares…”.
Por otro lado, considero muy atinado el voto salvado del Mag. Milton Ray Guevara, quien apartándose del criterio mayoritario, manifestó que:
‘‘ […] nuestra objeción está orientada a destacar que la argumentación ofrecida por la mayoría para desestimar los medios de inconstitucionalidad alegados por los accionantes no son los apropiados por carecer de anclaje constitucional, ya que se limitan a apreciaciones fácticas y examen de legalidad de la resolución impugnada. […] ’’
Continúa explicando:
‘‘ […] las argumentaciones ofrecidas por la opinión mayoritaria del Tribunal, parecen más un control concreto y fáctico sobre el caso, más que un control abstracto que es el tipo de control que debe ejercer el Tribunal Constitucional en el contexto de una acción directa de inconstitucionalidad. […] ’’
Concluye que:
Por tanto, corresponde al Tribunal Constitucional hacer un examen de la Primera Resolución de fecha 19 de noviembre del 2014 de la Junta Monetaria, desde el prisma de la Constitución de la República y no limitarse como terminó finalmente realizando, a formular juicio fácticos y de mera legalidad sobre la resolución impugnada por los actuales accionantes. La justificación de las resoluciones de la Junta Monetaria debe ser rodeada de las mayores garantías posibles.
- Actos administrativos dictados en ejecución directa de la Constitución
El Tribunal Constitucional en diversos casos ha manifestado que puede ejercer un control concentrado dirigido a los actos administrativos en ejecución directa de la Constitución. Por ejemplo, en la sentencia TC/0041/13, se determinó: que en ausencia de una ley que norme este tipo de actos, pueden ser impugnados mediante la acción directa en inconstitucionalidad al tratarse de actuaciones que la Ley Sustantiva ordena realizar bajo ciertas formalidades de tiempo o modo y a los fines de que se garantice la supremacía constitucional. (Reiterado en sentencia TC/0005/21).
Este criterio ha sido reiterado recientemente, pues en la sentencia TC/0006/18, se interpuso una acción directa en inconstitucionalidad en contra la Resolución emitida por el Senado de la República Dominicana, el dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) y el Tribunal juzgó:
‘‘[…] del examen de los documentos y hechos de la presente acción, se advierte que la norma cuya nulidad por inconstitucionalidad se pretende ha sido dictada en ejercicio directo de poderes y competencias establecidas en disposiciones normativas constitucionales, al tratarse de un acto legislativo, por lo cual se procederá a conocer el fondo de la misma.’’
Estas consideraciones van en consonancia con las reflexiones del profesor Allan Brewster Carias y cito: ‘‘[e]ntre las resoluciones dictadas en ejecución directa e inmediata de la Constitución, están las resoluciones o actos dictados por el Senado (art. 80) y por la Cámara de Diputados (art. 83) en ejercicio de sus atribuciones privativas, entre los cuales están por ejemplo, los actos de las Cámaras en relación con los otros poderes públicos, como el nombramiento o remoción de titulares de otros órganos constitucionales (art. 80.3, 80.4, 80.5); y muchos otros actos dictados en ejercicio de sus atribuciones vinculados con la legislación (por ejemplo, art. 93.1, literales: e, f, ñ, p, k); o en “materia de fiscalización y control” (art. 93.2).[4]
Cabe entonces preguntarse ¿Cómo se determina que la producción de acto administrativo se desprende bajo ejecución directa de la Constitución?[5] Esta es una pregunta nodal porque, cualquiera podría afirmar que, la primera Resolución emitida por la Junta Monetaria de la República Dominicana, se realizó bajo estricta cabalidad del Texto Constitucional y por tanto, al cumplir con esta cualidad no operó un cambio implícito de precedente.
Una condición sine qua non resulta, sin dudas, determinar bajo qué predicamento constitucional se emitió el acto. Al examinar la resolución de la Junta Monetaria, se concluye que si bien es cierto que la Junta Monetaria a luz de la Norma Suprema, tiene categoría de rango constitucional (artículo 223), no menos cierto es que, en el caso de marras, consta que dicho acto administrativo fue dictado en ejercicio directo de poderes y competencias establecidas en normas infraconstitucionales, es decir, en normas de derecho inferiores a la Constitución. Así, la primera Resolución emitida por la Junta Monetaria de la República Dominicana, supra indicada, fue cursada bajo el amparo de una ejecución directa e inmediata de la legislación y no del Texto Supremo (véase pág. 12 de la sentencia), a saber:
– Ley No. 183-02 que aprueba la Ley Monetaria y Financiera y sus modificaciones.
– La Ley No.72-02, contra el Lavado de Activos Provenientes del Tráfico Ilícito de Drogas y Sustancias Controladas y Otras Infracciones Graves, del 7 de junio del 2002.
– El Reglamento de Disolución y Liquidación de entidades de Intermediación Financiera, aprobado mediante la Primera Resolución dictada por la Junta Monetaria el 2 de julio del 2003 y sus modificaciones.
– La decimocuarta Resolución dictada por la Junta Monetaria el 22 de octubre de 1986, que autorizó a operar al Banco de Desarrollo Peravia, S.A.
– La Sexta Resolución adoptada por la Junta Monetaria el 6 de julio del 2006, la cual autorizó al Banco de Desarrollo Peravia, S.A., a transformarse en banco de ahorro y crédito, bajo la razón social Banco Peravia de Ahorro y Crédito, S.A.
– La Primera resolución dictada por la Junta Monetaria el 4 de septiembre del 2014, que dio por conocido el informe presentado por la Superintendencia de Bancos en relación a la situación económica financiera del Banco Peravia de Ahorro y Crédito, S.A., al 31 de julio del 2014, y dio por conocida y acogida la propuesta presentada por dicha entidad a los fines de solucionar la situación económica de la misma.
De lo anterior se desprende que, el primer elemento no fue superado, ya que el soporte jurídico principal para la expedición de la primera Resolución emitida por la Junta Monetaria de la República Dominicana fueron leyes y resoluciones particulares.
En fin se trata pues, innegablemente, de un acto administrativo, bajo el entendido que relaciona directamente a una persona jurídica (implicando al Banco Peravia de Ahorro y Crédito, S.A) y un órgano de rango constitucional y legal (Junta Monetaria) redundando sobre aspectos propios de la disolución de la primera persona jurídica.
Prosiguiendo a la doctrina más acusada, -bajo la clasificación que analiza el alcance del acto con relación a las personas- este acto administrativo perfectamente se encuadra dentro de los actos individuales, particulares, concretos o especiales. Según el profesor Franklin Acosta Concepción estos emergen: ‘‘Cuando la Administración Pública emite los actos destinados a afectar concretamente una o más personas o para casos individualmente determinados o determinables. Sus efectos alcanzan a esas personas o a esos casos determinados. Para sus efectos tiene que ser notificados al interesado.’’[6]
Se insiste en que a pesar de que los argumentos esgrimidos por la parte accionante son de índole constitucional (como lo es el derecho de defensa), en razón del acto administrativo impugnado (que trata sobre ‘‘la autorización a la Superintendencia de Bancos, para iniciar el proceso de disolución de la entidad de intermediación financiera Banco Peravia de Ahorro y Crédito, S.A.’’. ), tales alegatos corresponden ser examinados en la jurisdicción administrativa.
A modo de conclusión, la sentencia TC/0110/21 tiene varias implicaciones. En primer término, aunque no se desarrolló de manera explícita en la sentencia, hubo una descontinuación al precedente sentado en la sentencia TC/0051/12, la cual establece como regla elemental que los actos administrativos de efectos particulares escapan y no son sujetos de control concentrado ejercido por parte del Tribunal Constitucional.
En un segundo y último lugar, esta sentencia se erige como pieza fundamental, al dar carta abierta a cualquier accionante la posibilidad de impugnar la constitucionalidad de cualquier acto administrativo con alcance no normativo y efectos particulares.
[1] Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Pedro Henríquez Ureña (UNPHU). Asistente del Departamento de Asistencia Legal Gratuita para Grupos Vulnerables de la Oficina Nacional de Defensa Pública (ONDP). Autor de escritos constitucionales y Amicus Curiae del Tribunal Constitucional dominicano (TCRD). Ha participado en la elaboración de documentos relativos a los grupos en condición de vulnerabilidad para el sistema de justicia dominicano. Estudios internacionales: ‘‘Diplomatura Derecho Procesal Constitucional y Convencional’’, por la Universidad Católica de Cuyo (Argentina). Las ideas expresadas no reflejan la postura de ninguna institución pública y/o privada. Estas ideas son de la responsabilidad única del autor.
[2] El Tribunal Constitucional en la sentencia TC/0048/20, estableció una magnífica precisión sobre las diferencias entre una resolución y un reglamento. El último acto administrativo, es decir, el reglamento permanece incorporado en el ordenamiento jurídico, hasta que se produzca su revocación o anulación. En contraposición, las resoluciones se agotan luego de su ejecución, es decir, no se mantienen en el tiempo.
[3] La naturaleza del acto administrativo no viene dada por la nomenclatura que le da la Administración, sino más bien si por su alcance. De manera palpable, en la sentencia TC/0087/20, se destacó que: ‘‘ […] el efecto y alcance de un acto, emanado en este caso de una administración local, no viene predeterminado por el título que lo encabeza sino por su contenido. Si bien el indicado acto se denomina bajo el término de “Circular”, su contenido revela la existencia de una ordenanza emanada de la Junta del distrito municipal El Rosario, aprobada en su sesión ordinaria núm. 03-17, en la que se establece el cobro de rodaje a los camiones que transiten por la carretera San Juan-Barahona en territorio perteneciente a dicha demarcación, lo cual es el objeto de impugnación de la presente acción.’’
[4] Véase Allan R. Brewer-Carías. El control de constitucionalidad de los actos dictados en ejecución directa de la Constitución: especial referencia al sistema de justicia constitucional de la República Dominicana. Publicado en Revista Dominicana de Derecho Procesal Constitucional. Retos y Obstáculos de la Justicia Constitucional. Pertinencia de un Código Procesal Constitucional, Año 3, No. 3, Instituto Dominicano de Derecho Procesal Constitucional, Santo Domingo, 2018 pp. 121-150.
[5] En la sentencia TC/0236/14, se reproduce que: ‘‘[se trata] de actuaciones que la Ley Sustantiva ordena realizar bajo ciertas formalidades de tiempo o modo y a los fines de que se garantice la supremacía constitucional, el tribunal debe verificar el cumplimiento íntegro y cabal del mandato constitucional’’.
[6] CONCEPCIÓN ACOSTA, Franklin E. Ley núm. 107-13, sobre los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración y de procedimiento administrativo, APUNTADA. Santo Domingo, República Dominicana. Pág. 272.
