Necesidad de reforma de la ley de expropiación y justiprecio
Por Víctor A. León Morel[1]
I. Introducción
El derecho de propiedad, como fundamento del constitucionalismo liberal[2], se encuentra garantizado en todas las constituciones dominicanas, desde 1844. El Tribunal Constitucional en su sentencia TC/0053/14 ha reconocido el mismo como un derecho de fuerte configuración que implica un poder directo e inmediato sobre las cosas, se encuentra dentro de los derechos económicos y sociales y está protegido por el Texto Sustantivo como una garantía integral del patrimonio privado frente a los poderes públicos.
Este derecho fundamental, según palabras del propio Tribunal Constitucional, se configura como un derecho casi absoluto[3], limitado sólo por el carácter social del mismo, como en los casos de expropiación forzosa. El Tribunal Constitucional, en sentencia TC/0261/14 define la expropiación como un límite negativo del derecho de propiedad que tienen los particulares, por el otorgamiento de una facultad a la administración de poder disponer de los bienes y derechos que estos tienen sobre las propiedades de que se trate para dar cumplimiento a fines supraindividuales, teniendo la administración la obligación de compensar el sacrificio del titular de ese derecho, operando esta exigencia como un límite a la potestad expropiatoria que tiene la administración.
Según Nassef Perdomo, la obligación de someter al debido proceso los actos de expropiación tiene un precedente importante en los puntos 52 y 53 de la Carta Magna de 1215[4].
El profesor Laguna de Paz define la expropiación forzosa como la privación singular de bienes o derechos patrimoniales para su afectación a fines de interés general, a cambio de la correspondiente indemnización compensatoria[5]. Este autor considera, al igual que otros, que la expropiación forzosa es una potestad administrativa, y como toda actuación administrativa no es ilimitada y se encuentra sujeta a un control de legalidad posterior.
En el caso particular de la Ley No. 344, objeto del presente análisis, entendemos que toda norma dentro del ordenamiento jurídico tiene un contexto histórico relevante. La Ley No. 344, que establece un procedimiento especial para las expropiaciones intentadas por el Estado, fue promulgada el 29 de julio de 1943, en pleno apogeo de la dictadura trujillista.
No es un secreto que en la dictadura se cometieron un sinnúmero de atropellos a derechos fundamentales, entre ellos el derecho de propiedad. Relata un artículo publicado en el Periódico Hoy que las expropiaciones propiamente dichas, se iniciaron en la mal denominada “Era de Trujillo”, en donde el instinto rapaz del dictador y en su afán de convertirse en el mayor terrateniente del país, empezó a confiscar terrenos, viviendas y empresas sin por supuesto, pagar según lo establecido por la Constitución, el precio justo acordado entre las partes[6].
Al momento de dictarse esa ley, se encontraba vigente la Constitución de 1942, que contemplaba, de igual forma que la actual, la protección del derecho de propiedad, con excepción de casos donde exista una causa justificada de utilidad pública o interés social, previa justa indemnización[7].
Esta legislación ha sido objetos de varias modificaciones en el transcurso de los años a modo de parches, que conforme explicaremos más adelante, se mantiene con disposiciones arbitrarias, deficientes e inútiles a fines de garantizar los derechos fundamentales del expropiado, debiendo procurar que la expropiación forzosa sea realizada en los casos estrictamente necesarios y previo al pago del justo precio.
De modo que el objetivo del presente artículo es analizar las deficiencias de la norma, y proponer desde nuestra perspectiva y a modo de crítica constructiva algunas mejoras conforme a la Constitución actual y a la experiencia comparada.
II. El objeto de la causa de la expropiación no es objetivamente identificado.
La causa expropiandi es la indicación previa de la finalidad que ha de cumplir el bien o derecho expropiado[8]. Asimismo, se considera como uno de los elementos esenciales para que la expropiación sea legal. Radica en la concurrencia de razones de utilidad pública o interés social[9].
Aunque reconocemos que definir conceptos tan indeterminados como interés público, interés social o causas justificadas de utilidad pública, resulta complejo, entendemos que al menos debieran existir ciertos parámetros para determinar cuándo procede la expropiación forzosa.
Pongamos el ejemplo de una persona que vive en una propiedad rural, donde tiene una finca, y vive de estos ingresos. Expropiar a ese individuo para construir una carretera no solo implica la sustracción de su derecho de propiedad, sino también su trabajo y medio de vida. En nuestra opinión, la Ley debería contemplar que dependiendo de ciertos casos, como en el mencionado, exista un estudio de factibilidad previo al proceso de expropiación que justifique una ponderación adecuada entre el derecho de propiedad y la utilidad pública producto de esa construcción.
Si un estudio técnico indica que la mejor forma de satisfacer el interés general es que la carretera atraviese la propiedad del individuo que previamente mencionamos, existe un parámetro objetivo que al menos justifica la limitación del derecho fundamental de propiedad.
Sobre lo anterior, es importante resaltar que la expropiación no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para dedicar bienes a fines de interés general. El fin de la expropiación no es la privación, sino el destino de interés general, utilidad publica o interés social al que ha de destinarse los bienes[10].
En ese sentido, el Tribunal Supremo Español se ha pronunciado indicando que la declaración de utilidad pública o interés social forma parte del mismo instituto expropiatorio, de modo que su falta determina la nulidad de pleno derecho de la expropiación forzosa, poniendo como ejemplo que “falta la causa para el ejercicio licito de la expropiación forzosa cuando el beneficiario (empresa eléctrica), en virtud de un arrendamiento, disponía ya de los terrenos precisos para la instalación y funcionamiento de la explotación eléctrica, lo que hace innecesario y por lo tanto injustificado el ejercicio de la potestad expropiatoria[11].”
En España, la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana y Ley de Aguas, disponen necesario la aprobación de los planos correspondientes, incluyendo los trabajos de investigación, estudios, proyectos y obras previstas en el plan, lo cual garantiza de cierta forma la causa expropiandi[12].
III. La valoración contemplada para el justiprecio es realizada por un órgano del Estado.
El citado artículo 10, que contempla la tasación de la Dirección General de Catastro Nacional (DGCN), sencillamente coloca al expropiado en una situación de desventaja frente al Estado dominicano a fines de obtener el justiprecio del inmueble expropiado.
La DGCN, fue creada como una entidad de derecho público, dependiente de la Secretaría de Estado de Finanzas (hoy en día Ministerio de Hacienda), por la Ley No. 317, del 14 de junio de 1968, y tiene como objetivo fundamental realizar un inventario de todos los bienes inmuebles del país que refleje las características físicas, descriptivas, jurídicas y económicas de dichos inmuebles.
En ese sentido, es evidente que al tratarse de una institución del Estado, no es lógico razonar que sus tasaciones serán objetivas, sobre todo cuando afectan el patrimonio público. Es un ejemplo clásico de juez y parte, pues si es una institución del mismo Estado quien decide cual es el “justiprecio” del inmueble expropiado, el valor fijado siempre será inferior al valor real de mercado, lo que vulnera el derecho fundamental a recibir el justo valor como lo establece la Constitución dominicana en su artículo 51.1.
Debemos resaltar que aun cuando ambas partes depositen tasaciones y peritajes particulares respecto al justiprecio del inmueble, es práctica común del Tribunal Superior Administrativo, competente conforme al literal c del párrafo del artículo 1 de la Ley 13-07, solicitar mediante sentencia a la DGCN su avalúo del inmueble del cual se solicita el pago del justiprecio.
La Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia ha reconocido la necesidad de fijar ciertos parámetros para la determinación del justo precio, precisando lo siguiente:
“Dentro del concepto justo precio, la jurisprudencia convencional se inclina en indicar que supone una indemnización que debe ser adecuada, pronta y efectiva; en ese sentido se ha de entender como adecuado el monto a recibir, cuando en su determinación se tome en cuenta:
1º) el valor comercial del bien objeto de la expropiación anterior a la declaratoria de utilidad pública.;
2º) el justo equilibrio entre el interés general y e interés particular; y
3º) los intereses devengados desde que se perdió el goce efectivo de la posesión del inmueble. Adicionalmente dicha indemnización constitutiva de lo que se denomina justo precio estaría conformada por todo daño, de cualquier tipo, que sea la consecuencia de la pérdida coactiva de propiedad producida por la expropiación, siempre y cuando haya sido probado ante los jueces del fondo[13].” (el subrayado es nuestro)
De modo que en una futura reforma el justo valor del inmueble expropiado debería ser determinado con parámetros técnicos y objetivos, como los expresados en la sentencia anteriormente citada y que sean realizados por una persona física o jurídica independiente en sus actuaciones de una de las partes envueltas en el proceso litigioso.
IV. El método de valoración contemplado para el justiprecio es contradictorio
La Ley dispone en sus artículos 5, 6, 7 y 8, que en caso de que no exista acuerdo en el precio del inmueble expropiado, cada parte debe designar un perito para determinar el precio del inmueble expropiado, quienes deberán declarar en audiencia a fines de que el tribunal decida de manera soberana respecto al justiprecio. No obstante lo anterior, el artículo 10 establece que lo siguiente:
Art. 10- (Modificado por la Ley No. 4421 del 11 de abril de 1956). Las tasaciones o retasaciones de inmuebles realizadas por la Dirección General del Catastro Nacional que hubieran servido de base para el pago de impuesto, serán consideradas correctas y ningún Tribunal podrá reducir el valor de esas tasaciones, salvo el caso de que las propiedades de que se trate hayan experimentado, posteriormente a la tasación, una desvalorización determinada por causa notoria, por incendio, destrucción u otra circunstancia de esa misma índole.
Lo anterior implica que si se trata de un inmueble registrado, que ha sido tasado por la Dirección General de Catastro Nacional, su valoración se considerara exacta, a menos que se cumplan con las condiciones previamente indicadas en dicho artículo.
Entendemos que este artículo debe ser modificado, a fines de que se establezca un solo método para que el tribunal pueda tener como base un peritaje técnico y así determinar el justiprecio del inmueble expropiado. Indicamos lo anterior, pues aún cuando la norma reconoce que cada parte podrá presentar su peritaje, el tribunal tendrá que decidir en favor de uno por encima de otro y esto sencillamente que da lugar a una discrecionalidad excesiva e innecesaria, sobre todo en un aspecto tan técnico como la valoración de un inmueble. La indemnización si pudiera ser objeto de mayor discrecionalidad en favor del operador jurídico.
Una posible solución podría ser que la Ley contemple que el tribunal solicite al Colegio Dominicano de Ingenieros, Arquitectos y Agrimensores (CODIA) la designación de un perito a fines de que sea este quien determine el justiprecio del inmueble, tomando como base una serie de parámetros objetivos establecidos en la norma.
IV. El artículo 13 de la Ley es inconstitucional
El artículo 13 de la Ley prevé la posibilidad de que el Estado tome posesión del inmueble expropiado sin pagar su justo valor, contrario a lo que establece el referido artículo 51.1 de la Constitución. Dicho artículo dispone textualmente lo siguiente:
Art. 13- (Modificado por la Ley No. 471 del 2 de noviembre de 1964). En caso de que no haya acuerdo sobre el valor de la propiedad que deba ser adquirida y el Poder Ejecutivo declare la urgencia, el Estado, los Municipios y el Distrito Nacional podrá entrar en posesión de dichos bienes para los fines perseguidos por la expropiación una vez que se haya depositado en la Tesorería Nacional en una cuenta especial, fuera de la Cuenta República Dominicana, el valor fijado por el Catastro Nacional como precio de los mismos a reserva de discutir si procede o no el pago de un suplemento de precio, ante el Tribunal competente, el cual será apoderado directamente por medio de una instancia.
Respecto a dicho artículo, si el valor fijado por la DGCN dista considerablemente del valor real del inmueble, como es usualmente el caso, el administrado se verá seriamente perjudicado, pues habrá perdido la posesión de su propiedad y posiblemente tendrá que durar años litigando frente al Estado a fines de obtener la diferencia del valor correspondiente.
Al respecto, se resalta el voto disidente contenido en la sentencia TC/0271/15, del magistrado Rafael Díaz Filpo, quien entiende que dicho artículo es inconstitucional, expresando lo siguiente:
- De lo anterior se evidencia la inconstitucionalidad sobrevenida del artículo 13 de la Ley núm. 344, que atribuye al Poder Ejecutivo la declaratoria de urgencia en materia de expropiación; facultad que ha sido constantemente ejercida como una fórmula instantánea a fin de vencer (como el propio texto legal lo establece) los obstáculos que genera para la entrada en posesión del inmueble, la ausencia de acuerdo para el pago del justo precio. Esto opera en sentido inverso al mandato constitucional que, dentro del marco de un estado de emergencia y posterior a su declaratoria debidamente autorizada por el Congreso Nacional, contempla la excepción al pago previo para la expropiación. De lo anterior, resulta necesario una readecuación integral de la citada Ley núm. 344 y, especialmente, de la excepción prevista en el referido artículo 13; toda vez que contraviene, a todas luces, la excepción de la declaratoria de emergencia o defensa prevista en el artículo 51.1 de nuestra Constitución, para que el Estado pueda entrar en posesión del inmueble previo al pago del justo precio.
Posteriormente, mediante sentencia TC/0182/20, de fecha 23 de junio de 2020, el Tribunal acogió una acción directa en inconstitucionalidad en contra de dicho artículo, dictando una sentencia interpretativa aditiva, para que se leyera de la siguiente forma:
Art. 13- (Modificado por la Ley No. 471 del 2 de noviembre de 1964). En caso de que no haya acuerdo sobre el valor de la propiedad que deba ser adquirida y se declare el Estado de Emergencia o de Defensa, conforme a los términos que establece la Constitución, el Estado, los Municipios y el Distrito Nacional podrá entrar en posesión de dichos bienes para los fines perseguidos por la expropiación una vez que se haya depositado en la Tesorería Nacional en una cuenta especial, fuera de la Cuenta República Dominicana, el valor fijado por el Catastro Nacional, mediante una tasación debidamente actualizada, como precio de los mismos a reserva de discutir si procede o no el pago de un suplemento de precio, ante el Tribunal competente, el cual será apoderado directamente por medio de una instancia.
(el subrayado es nuestro)
De manera que conforme a la declaratoria de inconstitucionalidad, cualquier toma de posesión realizada por el Estado conforme al artículo 13 sin previo pago y sin que se haya declarado el Estado de Emergencia o Defensa sería inconstitucional e incluso podría enmarcarse dentro de una vía de hecho administrativa. El Tribunal Constitucional, en sentencia TC/0077/19, de fecha 21 de mayo de 2019, ha precisado que para que una persona pueda ser privada de su propiedad de manera que la afectación a su derecho fundamental sea mínima, es preciso que se garantice:
1) la legalidad de la actuación;
2) el debido proceso y la tutela efectiva; y
3) el pago previo del justo valor del bien, es decir, una previa indemnización, salvo que interviniera una declaratoria de estado de emergencia o de defensa, caso en que dicho pago podría ser posterior, lo que no ocurre en el caso de la especie.
Esto se traduce a que la actuación de la Administración, cuando es ajena al mandato imperativo de la Constitución, se aparta de la función esencial de un Estado Social y Democrático de Derecho, violando de esa forma los derechos fundamentales de los sujetos activos de dichos derechos, en este caso la señora Diosa Milagros Holguín Madera, quien en alrededor de doce (12) años, no ha sido indemnizada.
(el subrayado es nuestro)
A modo de conclusión, entendemos que el Estado debe garantizar el derecho de propiedad y utilizar la potestad expropiatoria de manera excepcional, pagando previamente el justo precio, con las excepciones contempladas en el mismo artículo 51.1 respecto a la declaratoria de Estado de Emergencia y procurando siempre el interés general.
VI. El procedimiento contemplado en la Ley se encuentra diseñado para que el Estado impulse el proceso.
De la lectura de los artículos 2 y siguientes de la Ley, se verifica que la intención del legislador era que sea el Estado quien impulse el proceso de justo pago previo ante la necesidad de expropiar forzosamente el inmueble. Esto, no es tanto una crítica teórica, pues desde esa óptica lo vemos como algo positivo, sin embargo, en la práctica ha sido todo lo contrario.
Es decir, aunque debería ser el Estado quien impulse, se ponga en contacto con el propietario del inmueble expropiado, incluso antes de que se emita el Decreto que expropie el inmueble a fines de llegar a un acuerdo amigable si es posible, la realidad es que el Estado emite un Decreto expropiando una porción de terreno que afecta a particulares, y en algunos casos el propietario ni siquiera se entera hasta que realiza las investigaciones o inician los trabajos. Me atrevo a decir que en la gran mayoría de los casos es el expropiado quien tiene que luchar contra el Estado para recibir el pago del justo precio, debido a varios motivos, entre ellos, argumentos de indisponibilidad de fondos, ofertas irrisorias basadas en un avalúo de la DGCN totalmente desactualizado y ajeno al valor del mercado, y hasta la voluntad de un político negligente.
Es importante resaltar que en estos casos, en el cual no se cumpla con lo dispuesto en el artículo 51.1 de la Constitución relativo al previo pago del justo precio, el Presidente y demás funcionarios involucrados pudiera comprometer su responsabilidad administrativa y civil conforme lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 86-11 que dispone textualmente lo siguiente:
Artículo 5.- El funcionario público que, a sabiendas de la indisponibilidad de fondos presupuestarios, ordenare la adquisición de bienes o contratación de obras y servicios que no hayan sido previamente consignados en el presupuesto de la institución y aprobados según la ley, incurrirá en falta grave en el ejercicio de sus funciones y será pasible de las sanciones previstas en la ley, sin perjuicio de las acciones en responsabilidad civil que puedan emprender partes interesadas.
También entendemos que en una futura reforma debemos discutir la posibilidad de incluir una indemnización adicional en caso de un retraso excesivo en el pago. La legislación española no solo prevé el pago del valor real del inmueble expropiado como parte del justiprecio, sino también un 5% adicional del valor real, como premio de afección, a fines de compensar el daño subjetivo que representa la expropiación, los daños y perjuicios, así como un interés sobre esos valores en caso de demora por más de seis meses.
Al menos reconocemos que existe cierto interés en corregir estas deficiencias, pues el senador Félix Bautista comentó en un artículo publicado el 5 de febrero de 2014 en Listín Diario que presentó un proyecto de ley para actualizar el procedimiento de expropiación en el país, ajustando el texto al mandato de la Constitución vigente, a las leyes generales y especiales sobre la materia y a las decisiones de los tribunales, muy especialmente del Tribunal Constitucional[14], ahora bien, no conocemos el estado actual del mismo.
Por todos estos motivos, somos de opinión que una reforma a la Ley 344 es más que necesaria a fines de adecuar esta norma a la Constitución de 2010, así como para garantizar una buena administración conforme a la Ley 107-13 para que los administrados tengan una norma que les permita de manera efectiva, proteger su derecho de propiedad, y en casos excepcionales, recibir la justa indemnización previa que contempla el citado artículo 51.1 de la Constitución, de modo que tengamos como afirma el magistrado Ray Guevara, la seguridad jurídica necesaria, que es la mejor vacuna contra la arbitrariedad[15].
[1] Abogado, egresado de la Universidad Iberoamericana (UNIBE), Maestría en Práctica Legal de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). Cursante del Máster en Derecho Constitucional y Libertades Fundamentales, doble titulación por la Universidad Paris 1 Pantheón Sorbonne y el IGLOBAL.
[2] El profesor Eduardo Jorge Prats lo explica muy bien en su obra “Derecho Constitucional, Volumen I”.
[3] TC/0585/17.
[4] PERDOMO CORDERO, Nassef, “Constitución Comentada por Finjus, 2011, art. 51, p. 109.
[5] LAGUNA DE PAZ, José Carlos, “Tratado de Derecho Administrativo. General y Económico”, Cuarta Edición, Thomson Reuters, 2022, P. 1391.
[6] https://hoy.com.do/a-proposito-de-la-titulacion-de-tierras-parte-1/
[7] Artículo 6.7 de la Constitución de 1942.
[8]PALOMAR, Alberto, “Causa expropiandi”, disponible en línea en: https://vlex.es/vid/causa-expropiandi-427620682#:~:text=La%20causa%20expropiandi%20es%20la,afectarse%20el%20objeto%20expropiado%20(%20art.
[9] https://dpej.rae.es/lema/causa-expropiandi
[10] Op. Cit. 2, P. 1407-1408
[11] STS RJ 2007, 3898, 26 de junio 2007.
[12] Ver Art. 42.2 del Real Decreto Legislativo 7/2015 y art. 44.2 del Real Decreto Legislativo 1/2021, textos que han recibido fuertes criticas de administrativistas como Santamaría Pastor, ya que expresa que estas normas procuran subvertir y reducir a nada la exigencia de habilitación legislativa debido a que son aprobadas mediante el Estado, por simple acuerdo de gobierno.
[13] Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia. Sentencia del 28 de Octubre de 2020, No.14
[14] https://listindiario.com/puntos-de-vista/2014/02/05/309517/la-expropiacion;
[15] https://www.tribunalconstitucional.gob.do/sala-de-prensa/noticias/magistrado-ray-guevara-asegura-seguridad-jur%C3%ADdica-es-una-vacuna-contra-la-arbitrariedad/;
