¿Notoria improcedencia o notoria procedencia?
Por Aldo R. Mercedes Medrano
El artículo 70.3 de la Ley núm. 137-11 establece la inadmisibilidad de la acción de amparo cuando la petición resulte “notoriamente improcedente”. Es problemática la indeterminación del concepto “notoriamente improcedente”, especialmente tratándose de una acción constitucional, que persigue la tutela de derechos fundamentales, sujeta a principios de accesibilidad, efectividad, favorabilidad, informalidad y oficiosidad.
¿Cuándo una petición es notoriamente improcedente? Para contestar conviene desmembrar ambos términos. Lo notorio es aquello manifiesto, obvio, indudable, explícito, o cualquier otro sinónimo que podamos emplear para algo tan cierto, claro y evidente que no necesita demostración. Lo improcedente es aquello que, valga la redundancia, no procede por no ser conforme a derecho, por carecer de adecuación, pertinencia, oportunidad o acierto. En términos similares, la Sentencia TC/0699/16 estableció que: “notoriamente se conceptualiza como la calidad que es manifiesta, clara, evidente, indudable, patente, obvia, cierta. De forma tal que aquello que tiene esa calidad no amerita discusión. La improcedencia es la calidad “de aquello que carece de fundamento jurídico adecuado, o que por contener errores o contradicciones con la razón o haber sido presentado fuera de los plazos oportunos, no puede ser admitido o tramitado” (Sentencia TC/0676/17, p. 27).
Rescatando lo expuesto en la Sentencia TC/0297/14, algo que me parece esencial para identificar cuando una acción de amparo es notoriamente improcedente, es que debe tratarse de una petición infundada, lo que significa que “carece de fundamento real o racional”, es decir “cuando el cuadro fáctico y jurídico en que ella opera cierra toda posibilidad de que a través de su cauce pueda ser tutelado el derecho fundamental o impedir que su amenaza se consume”.
De tal suerte que, declarar la inadmisibilidad de una acción de amparo por esta causa, requiere que la petición sea incontrovertiblemente absurda, ilógica, irracional, disparatada, o contraria al derecho. Esto implica, caso por caso, un examen preliminar de las pretensiones del accionante que, sin necesidad de referirse al fondo, permita establecer categóricamente que su petición no procede, porque no existe circunstancia alguna ni valoración probatoria posible que permita concederle lo solicitado por vía del amparo, sin que quepa la más mínima duda sobre ello. Esto así porque se trata de cerrarle al accionante el acceso a la justicia sin la mínima respuesta a los argumentos esgrimidos y las pruebas aportadas que pudiera implicar examen del fondo, ya que dicha respuesta le queda vedada al juez cuando declara la inadmisibilidad.
Recientemente, la Sentencia TC/0002/2024 reafirmó el criterio jurisprudencial de la TC/0699/16, sobre la inadmisibilidad del amparo cuando resulte notoriamente improcedente, reiterando algunos supuestos (enunciativos, mas no limitativos) y, estableciendo que, para aplicar esta causal, debe verificarse si la acción satisface los presupuestos de procedencia que se deducen de los textos de los artículos 72 de la Constitución y 65 de la Ley núm. 137-11; derivando de ello que, a falta de alguno, el amparo debe ser declarado inadmisible por notoriamente improcedente.
De los referidos textos, el Tribunal Constitucional extrajo tres presupuestos de procedencia de la acción de amparo: “(i) que el derecho que se invoca como conculcado en la acción sea de naturaleza fundamental, exceptuando aquellos protegidos por el hábeas corpus y el hábeas data; (ii) que la conculcación debe producirse como consecuencia de un acto o de una omisión cuya arbitrariedad o ilegalidad sea manifiesta; y (iii) que las partes envueltas deben estar legitimadas para actuar en el proceso (TC/0542/19)”. De allí surgen al menos dos interrogantes: ¿Siempre que no se verifique alguno de estos presupuestos la respuesta procesal adecuada es la inadmisibilidad por notoria improcedencia? ¿Es posible verificar todos estos presupuestos sin examinar el fondo?
Contrario a esto, considero que tales presupuestos constituyen parámetros para verificar la “procedencia” de una acción de amparo, porque todos deben concurrir, pero la ausencia de uno de ellos no necesariamente debe conducir a la inadmisibilidad por “notoriamente improcedente”. En algunos casos implicará el rechazo del fondo de la acción o declarar su inadmisibilidad por existencia de otra vía jurisdiccional efectiva (art. 70.1, Ley núm. 137-11), cuyos efectos difieren de la notoria improcedencia, ya que la inadmisibilidad por existencia de otra vía compromete al juez a indicar directamente cuál es esa otra vía e interrumpe la prescripción para su ejercicio.
Lo anterior parte de que, en esencia, verificar el cumplimiento de la totalidad de esos presupuestos, es propiamente examinar el fondo de la acción, por tanto, si todos están presentes, indefectiblemente procederá acoger el amparo, pero la ausencia de uno no necesariamente conduce a una misma respuesta procesal. ¿Por qué? Veamos.
Bien podría ser notoriamente improcedente el amparo cuando el derecho invocado no es un derecho fundamental o cuando “el accionante no indique cuál es el derecho fundamental supuestamente conculcado” (TC/0086/13), sin embargo, a partir de los hechos el juez de amparo podría (está en el deber de hacerlo) identificar el derecho fundamental no invocado y suplirlo; al menos eso indican los principios rectores de los procedimientos constitucionales. Pero si se invocó un derecho fundamental, verificar que no fue vulnerado o amenazado es una cuestión de fondo, contrario al criterio de notoria improcedencia cuando “no se verifique la vulneración de un derecho fundamental” (TC/0031/14).
En efecto, en la Sentencia TC/0005/24 el Tribunal Constitucional, examinando la admisibilidad de una acción de amparo estimó “de manera preliminar, es decir, antes de toda valoración al fondo, la existencia de una aparente transgresión a los derechos del amparista” y que, en consecuencia, no se advertía la configuración de uno de los supuestos que producirían la inadmisión por notoria improcedencia. Entonces, sostengo: lo que debe ser notorio es la improcedencia, no al revés. No se requiere verificar la vulneración de un derecho fundamental para admitir el amparo, basta la apariencia de vulneración o amenaza del derecho, determinar si existe o no es una cuestión de fondo.
De igual manera, considero, comprobar que el acto u omisión (que vulnera o amenaza el derecho fundamental) es o no arbitrario o ilegal, también es un asunto de fondo. Desde que el juez debe explicar por qué considera una conducta ilegal o arbitraria, o exponer los motivos que le condujeron a establecer que dicho “presupuesto de procedencia” no se verifica, se está inmiscuyendo en el fondo del amparo. De nuevo, para la admisibilidad bastaría una aparente (no manifiesta) arbitrariedad o ilegalidad, la comprobación se hará conociendo el fondo. Es más, el artículo 72 de la Constitución ni siquiera exige que la acción u omisión sea manifiestamente arbitraria o ilegal, es el legislador. ¿Puede el juez de amparo convalidar una acción u omisión arbitraria o ilegal que vulnera o amenaza derechos fundamentales?
En otros casos, como cuando se trata de la existencia de otra acción constitucional (habeas corpus o habeas data), en principio la inadmisibilidad aplicable no sería la notoria improcedencia, sino la existencia de otra vía. No obstante, en el caso del habeas data, los principios de oficiosidad y efectividad de la justicia constitucional conminarían al juez a suplir la deficiencia de la queja, otorgar la verdadera calificación a la acción y conocerla como tal (Sentencia TC/0542/19, pp. 22-25), haciendo uso de su poder-deber de recalificarla, aun de oficio (Sentencia TC/0004/24, pp. 48-49). A fin de cuentas, en el ordenamiento jurídico dominicano el habeas data es una acción procesalmente idéntica al amparo (Sentencia TC/0475/18), pero con otro nombre. Incluso, si se trata de un habeas corpus incoado como amparo ante tribunal competente, procedería recalificar la acción y tutelar el derecho a la libertad personal (Sentencia TC/0015/14, p. 13).
En cuanto a la notoria improcedencia cuando las partes no están legitimadas para actuar en el proceso, hay que tener en cuenta que la calidad para accionar en amparo la tiene toda persona que reclama la protección inmediata de sus derechos fundamentales, pero esto puede hacerlo por sí misma o por alguien que actúe en su nombre. De no ser así, bien podría ser una inadmisibilidad por falta de calidad, ya que las causales de inadmisibilidad del artículo 70 no son limitativas y es posible acudir a las inadmisibilidades del procedimiento civil.
Otros criterios de inadmisibilidad por notoria improcedencia son: cuando la acción se refiera a una cuestión de legalidad ordinaria (TC/0017/13 y TC/0187/13); un asunto que ya se encuentre en la jurisdicción ordinaria (TC/0074/14); un asunto que ha sido resuelto judicialmente (TC/0241/13, TC/0254/13 y TC/0276/13) o cuando se pretenda la ejecución de una sentencia (TC/0147/13 y TC/0009/14). Si bien considero adecuada la notoria improcedencia como solución procesal en estos escenarios, advierto que se debe tener cautela al calificar una acción como cuestión de “legalidad ordinaria” y evitar utilizarla cuando lo que procede es declarar la inadmisibilidad por la existencia de otra vía jurisdiccional efectiva e identificarla.
En cambio, puede ser una cuestión de legalidad ordinaria cuando existe un procedimiento legal (no jurisdiccional) que debe ser agotado antes de apoderar a la jurisdicción. Por ejemplo: cuando hay inconformidad con una propuesta de candidaturas depositada en la JCE, la accionante debe esperar que la JCE emita una resolución de admisión o rechazo, que luego podrá impugnar. Mientras se agota el trámite, se considera un asunto de legalidad ordinaria, pero una vez emitida la resolución, entonces la inadmisibilidad sería por la existencia de otra vía jurisdiccional efectiva, obligando al juez de amparo a indicar la vía de la impugnación y quedando interrumpido el plazo para incoarla, siempre que estuviera abierto al momento de interponer el amparo (esto no le corresponde evaluarlo al juez de amparo, sino al tribunal eventualmente apoderado de la impugnación).
Como colofón de estas consideraciones, reitero que, al evaluar la admisibilidad de una acción de amparo lo que debe ser notorio es la improcedencia, no la procedencia, pues basta observar, “de manera preliminar, es decir, antes de toda valoración al fondo, la existencia de una aparente transgresión a los derechos del amparista” (TC/0005/24), a partir de allí, el análisis del fondo permitirá confirmar si existe o no una vulneración o amenaza de derechos fundamentales producto de una acción u omisión arbitraria o ilegal de una autoridad o un particular.
