Precedente electoral – ¿vinculante? ¿a quién?
Por Nikauris Báez Ramírez[1]
El sistema jurídico electoral fue establecido como un sistema autónomo. Los órganos electorales dominicanos son extra-poder y forman, a su vez, el Poder Electoral. Aunque con distintas funciones: Junta Central Electoral (administra) y Tribunal Superior Electoral (juzga), no son antagónicos. El marco de sus actuaciones debe ceñirse bajo el mismo paraguas de propósitos i) protección de derechos políticos-electorales de la militancia partidista ii) garantía de estabilidad del sistema de partidos iii) protección del derecho a votar y ser votado iv) celebración de elecciones íntegras.
La interrogante es si hay razones para considerar que la justicia electoral marca precedentes con carácter vinculante para los actores electorales, incluyendo, por supuesto, a la Junta Central Electoral. Es decir, si se le puede dar un tratamiento a las sentencias electorales del Tribunal Superior Electoral, de auténticos precedentes para asegurar la estabilidad y consistencia del sistema electoral en su conjunto. Esto significa percibir a la justicia electoral no sólo en función de la defensa de derechos políticos-electorales, sino también como un mecanismo institucional de estabilidad del propio sistema.
Para contribuir con los propósitos comunes de la administración y la jurisdicción electoral, no es posible, desde mi punto de vista, reducir el carácter de las sentencias electorales a decisiones exhortativas o persuasivas, predicando sobre tales la posibilidad de que se desechen o se ignoren como si no hubieran existido. La Constitución prevé a la protección de derechos fundamentales como el fin esencial del Estado (art. 8). Si los derechos fundamentales constituyen el fin primordial del Estado, las competencias privativas que la Constitución le asigna al Tribunal Superior Electoral, frente a una clase específica de derechos, hacen de este órgano una suerte de jurisdicción de lo constitucional, con límites establecidos en virtud de la materia.
El radio de competencias especificas del Tribunal Superior Electoral; su carácter de órgano extra-poder y su ubicación en el vértice del Poder Electoral, junto con la Junta Central Electoral, lo confeccionan como una jurisdicción que está llamada a contribuir con la estabilidad y consistencia del sistema electoral. Si bien el sistema jurídico dominicano no reconoce de manera formal el carácter vinculante de las decisiones del Tribunal Superior Electoral, es decir, no hay una norma que le atribuya tal carácter, existen, sin embargo, al menos tres (3) razones para su vinculatoriedad.
El Tribunal Superior Electoral decide en única y última instancia (art. 214 Constitucional), lo que significa que juzga y resuelve con carácter definitivo sobre los asuntos contenciosos electorales. Aun cuando sus sentencias son susceptibles de ser recurridas únicamente ante el Tribunal Constitucional, estas son ejecutorias. Cuando el Tribunal Constitucional decide revocarlas, envía el caso ante el Tribunal Superior Electoral para que conozca nuevamente del fondo. La ejecutoriedad inmediata de sus decisiones y la deferencia para que reexamine el fondo, dan cuenta de que es la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral.
El segundo aspecto lo constituye la admisibilidad del recurso de revisión constitucional de decisiones jurisdiccionales. En materia electoral el recurso por ante el Tribunal Constitucional queda sujeto a que la sentencia intervenida sea manifiestamente contraria a la Constitución, diferente a otras materias cuyo catálogo de admisibilidad es más abierto[2].
La celeridad con la que deben ser juzgados y decididos los litigios electorales nos conduce al tercer aspecto. En muchos casos, hay una ausencia de pronunciamiento de fondo del Tribunal Constitucional sobre los asuntos electorales, decantándose por declarar inadmisible el recurso por falta de objeto y aplicación de la teoría de los hechos notorios (que se extiende no solo a los recursos de revisión constitucional de decisiones jurisdiccionales, sino también a tales cuando se trata de decisiones dictadas en conocimiento de acciones de amparo[3]). Aunque el recurso haya sido interpuesto en tiempo hábil, dada la conclusión y cierre de etapas del proceso electoral, el Tribunal Constitucional, para no afectar ni alterar la seguridad jurídica, declara la falta de objeto de la petición. Ello impide un pronunciamiento formal del Tribunal Constitucional sobre controversias electorales y deja “inalterado” los criterios del Tribunal Superior Electoral, especialmente en el curso de los procesos electorales.
Las anteriores razones conducen a concluir que el Tribunal Superior Electoral no es una jurisdicción ordinaria y que, dada su especialidad, fisionomía orgánica y la celeridad con la que debe decidir las controversias electorales -y precisamente en razón de tales- sus decisiones se erigen como precedentes vinculantes para los actores electorales. Sin embargo, también predicar su carácter vinculante, de entrada, apareja tres objeciones: primero, que haya cuestiones administrativas que se petrifiquen con los criterios sentados por la jurisdicción electoral, mermando la autonomía administrativa del órgano que implica la conducción de los procesos electorales; segundo, esta capacidad reforzada de interpretar la normativa electoral refuerza la posibilidad de polemizar o antagonizar con la jurisdicción constitucional, dificultando articular y armonizar sus respectivos campos competenciales; tercero, evaluar el carácter de la decisión y lo que supondría que constituye la ratio decidendi (razón de decidir).
Para la primera objeción, considero que debe reservarse cierta deferencia a la administración para poder apartarse del precedente o modularlo en aras de proteger su propia autonomía, que implica la conducción y dirección de los asuntos administrativos electorales. Aparatarse del precedente o modularlo puede ser, como es más obvio, por modificaciones legislativas que hayan innovado el sistema y, consecuentemente, constituyan cuestiones sobre las que la jurisdicción electoral no podía pronunciarse. Sin embargo, entiendo que no es -y no debería ser- la única causa.
El órgano electoral, en observancia de su autonomía administrativa, podrá apreciar qué otras razones lo conducen a apartarse o modular el precedente. Se subraya que lo que no puede hacer es obviarlo y decidir como si no ha existido, a modo de que solo es “exhortativo o persuasivo”. Esto por una razón básica: su impugnación será ante el órgano jurisdiccional que ha decidido ignorar y que, probablemente, ratifique su propio precedente (al que también está atado) si no existen argumentos sólidos que propicien el diálogo entre la administración y jurisdicción sobre el cambio en la manera de decidir, redundando en inseguridad jurídica y falta de certeza electoral.
La capacidad reforzada de interpretar la normativa electoral refuerza la posibilidad de antagonizar con la jurisdicción constitucional, dado que podría alegarse dos fuentes de precedentes: el electoral (especializado) y el constitucional que vincula no solo a los actores electorales, sino a todos los poderes públicos. La deferencia deberá predicarse sobre el precedente constitucional.
Por último, determinar la vinculatoriedad de la decisión electoral debe conducirnos a evaluar el carácter de la decisión y lo que supondría que constituye la ratio decidendi (razón de decidir). Las decisiones de las que se extrae una interpretación abstracta y de principio sobre normas electorales, son más fáciles identificar qué vincula. Empero, no todas tienen ese carácter. Por su parte, la determinación de lo que constituye la ratio decidendi, es especialmente importante con relación a las sentencias del Tribunal Superior Electoral, dado que, por ser una jurisdicción relativamente joven, mucha de su actividad jurisdiccional se ha centrado en la pedagogía electoral, de donde, quizá, distinguir la ratio decidendi del obiter dictum (dicho de paso) requerirá mayor grado de hermenéutica.
En conclusión, aunque no exista una disposición legal que le atribuya carácter de precedente vinculante a las decisiones del Tribunal Superior Electoral, el sistema alude a su vinculatoriedad a los actores electorales y al propio Tribunal. Las objeciones a la vinculatoriedad del precedente electoral enlistadas, centradas en resguardar la autonomía de la Junta Central Electoral en la administración de los procesos; la deferencia al precedente constitucional, así como el examen hermenéutico y principiológico de la decisión y la identificación de lo que constituiría el precedente, son cuestiones que no quedan zanjadas de entrada. ¡La consolidación de lo electoral las irá despejando!
[1][1] Abogada. Cursó maestría en Alta Gerencia en Partidos Políticos en la Universidad Católica Santo Domingo (UCSD) y en Derecho Constitucional y Procesal Constitucional en la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), con experiencia laboral tanto en la jurisdicción contenciosa electoral como en la administración electoral. Ha fungido como observadora electoral internacional en México, Colombia y Brasil. Es articulista de temas relacionados con derecho electoral, constitucional y administrativo. Fue miembro de la comisión de reforma electoral.
[2] Véase Sentencia TC/0477/22 donde, por primera vez, el Tribunal Constitucional dominicano lo aborda.
[3] Para ampliar, refiérase al Compendio Jurisprudencial Sistematizado: Derecho Electoral en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional dominicano, 2023 de Nikauris Baez.
