Por: Juan Vizcaíno Canario
Los estados de excepción son situaciones extraordinarias que afectan gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de las personas frente a las cuales resultan insuficientes las facultades ordinarias.[1] Este tipo de regulaciones se adoptan porque se pueden presentar determinadas circunstancias que ponen en riesgo el orden político, social y económico existente. De esta forma los ordenamientos modernos prevén una serie de mecanismos jurídicos tendentes a minimizar los efectos de tales estados y a buscar el retorno, lo antes posible, a la normalidad.[2]
La reforma integral de la Constitución de la República proclamada el 26 de enero de 2010[3]trajo consigo el establecimiento de tres modalidades de estados de excepción, a saber: Estado de Defensa[4], Estado de Conmoción Interior[5]y Estado de Emergencia[6]; este último es en el que actualmente nos encontramos tras haberlo declarado el Poder Ejecutivo mediante Decreto núm. 134-20 de 19 de marzo de 2020.[7] Asimismo, destacamos que por medio de la Ley núm. 21-18 el legislador reguló tales estados y estableció controles al ejercicio de las facultades extraordinarias que se otorgan a las autoridades con el objetivo de garantizar la protección de los derechos fundamentales de las personas bajo su jurisdicción.
En el presente escrito no pretendemos abordar las particularidades o características de los estados de excepción, mucho menos lo relativo a las facultades del Poder Ejecutivo, sino concentrarnos en una cuestión que ha generado discusión; nos referimos a las prorrogas de dichos estados y a la interpretación que desde nuestro punto de vista debe formularse del artículo 28 de la aludida Ley 21-18, el cual dispone lo siguiente:
Artículo 28.- Prórroga. En caso de que persistan las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, el Poder Ejecutivo podrá solicitar al Congreso Nacional, cuantas veces sea necesario, la prórroga del estado de excepción, con cinco días de antelación a la finalización del período originalmente establecido.
Párrafo I.- La prórroga concedida no podrá exceder del tiempo ya autorizado para cada estado de excepción de que se trate.
Párrafo II.- La solicitud de prórroga contendrá las justificaciones necesarias que expliquen la necesidad de extender la duración del estado de excepción correspondiente.
Párrafo III.- El procedimiento para conocer de la solicitud de prórroga es el mismo establecido para conocer de la declaratoria de estado de excepción.
Conceptualmente, la palabra prorrogar hace referencia a continuar, dilatar o extender algo por un tiempo determinado.[8] Es decir, que se prolonga por un periodo especifico aquello que originalmente tiene un tiempo para su agotamiento. En el caso de los estados de excepción cuando se habla de prórroga debe entenderse que la pretensión es que se extiendan por más tiempo las condiciones del estado originalmente declarado y no del establecimiento de un nuevo estado de excepción. De manera que cada vez que el Poder Ejecutivo solicita al Congreso Nacional prorrogar el estado de excepción lo hace sobre la base de la autorización que en primer término le fue concedida.
En el caso actual de la República Dominicana, la situación es la que sigue:
1. El Congreso Nacional autorizó al Poder Ejecutivo a declarar el estado de excepción por emergencia por un periodo no mayor de 25 días debido a la situación del COVID-19.
2. Luego, el Poder Ejecutivo previo al vencimiento del referido estado de excepción, justificado en el crecimiento y evolución de la situación sanitaria, procedió a solicitar al Poder Legislativo una prórroga del estado de excepción por el mismo lapso de 25 días. Sin embargo, dicha solicitud fue autorizada pero no por el tiempo solicitado, sino por 17 días.
3. Posteriormente, en el plazo correspondiente el Poder Ejecutivo ante la persistencia de las causas que dieron origen al estado de excepción, promovió una nueva petición de prórroga por un periodo de 25 días. Pero, fue aprobado por 17 días.
En el transcurso de este último escenario se presentó la disyuntiva consistente en que, por una parte, se sostenía que esta segunda prorroga debía ser aprobada por 17 días, mientras que por otra parte se argumentaba que debía ser por 25 días. Los que alegaban los 17 días consideraban que a la luz del artículo 28.1 de la referida Ley núm. 21.18 no se podía otorgar más días porque fue el tope que se dispuso en la primera prórroga. Postura que a nuestro entender es incorrecta, pues cuando se habla de prorrogar un estado de excepción lo que se debe tomar en consideración es la autorización que originalmente fue concedida para el establecimiento del estado de excepción y no lo que se haya establecido en sus prórrogas.
Sostenemos esto porque el artículo 28.1 de la referida Ley 21.18 señala que la prórroga concedida no podrá exceder del tiempo ya autorizado para cada estado de excepción de que se trate. Esto afirmación ―específica y clara por demás del legislador―, nos permite interpretar que su contenido se refiere a una pretensión para prorrogar el estado de excepción no una prórroga de la prórroga como se ha querido entender, pues en nuestro ordenamiento jurídico no existe esta figura consistente en prorrogar la prórroga, sino que el legislador pura y simplemente solo estableció la prorroga del estado de excepción. Lo que equivale a decir que el Poder Ejecutivo puede solicitar al Congreso Nacional cuantas veces sea necesario la prórroga por el tiempo que originalmente fue autorizado siempre que persistan las situaciones que dieron lugar a su declaratoria. Solicitud que no puede ser considerada como el requerimiento de un nuevo estado de excepción.
[1] Artículo 262 de la Constitución
[2] Hernández Valle, Ruben. Derechos fundamentales y jurisdicción constitucional. Primera edición, marzo 2006. Lima, Peru. Jurista Editores E.I.R.L, p. 63.
[3] Modificada el 13 de junio de 2015
[4] En caso de que la soberanía nacional o la integridad territorial se vean en peligro grave e inminente por agresiones armadas externas, el Poder Ejecutivo, sin perjuicio de las facultades inherentes a su cargo, podrá solicitar al Congreso Nacional la declaratoria del Estado de Defensa (Artículo 263 de la Constitución).
[5] El Estado de Conmoción Interior podrá declararse en todo o parte del territorio nacional, en caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades (Artículo 264 de la Constitución).
[6] El Estado de Emergencia podrá declararse cuando ocurran hechos distintos a los previstos en los artículos 263 y 264 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social, medioambiental del país, o que constituyan calamidad pública (Artículo 265 de la Constitución).