Una propuesta de Administración Internacional Provisional para Haití
Por: Luis Antonio Sousa Duvergé
El 11 de junio el Secretario General (SG) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) presentó un Informe sobre Haití dirigido al Consejo de Seguridad (CdS), identificado con la nomenclatura S/2021/559[1]. En dicho documento, el SG se refirió a los aspectos socio-políticos y de seguridad interior más preocupantes, en ese momento. Entre esos elementos, destacamos:
i. el fallido intento de celebración de un referendum (aún hoy sin fecha cierta) para la aprobación de un muy controversial proyecto de reforma constitucional, que tampoco goza de consenso político;
ii. la situación creada por el entonces primer ministro, Joseph Jouthe, quien había renunciado a sus funciones, asumiendo de manera interina el entonces ministro de Relaciones Exteriores, Claude Joseph, con la encomienda de lograr la celebración de elecciones legislativas, locales y presidenciales que aún hoy no se han materializado;
iii.la gravísima situación de seguridad interior con una ola de secuestros y homicidios que aumentaron significativamente, tal como se comprueba en el informe presentado este año por la ONG Centro de Análisis e Investigación en Derechos Humanos radicada en Haití, que ha catalogado la situación como de “hegemonía del crimen en Haití”;
iv. aparte de que bandas criminales armadas bien organizadas controlan gran parte del territorio de Puerto Príncipe y otras zonas del país, quienes por demás se han asociado en una especie de confederación criminal, autodenominados como “G9 an fanmi e alye” para las bandas aliadas en la capital de Haití y que unidos con las demás bandas armadas existentes en Puerto Príncipe y con las que tienen “relaciones cordiales” se hacen llamar como el grupo “G20”;
v. asimismo, el SG también destacó en su informe el surgimiento de “Fantom 509”, grupo compuesto por agentes y exagentes de la Policía de Haití descontentos con la dirección de dicho cuerpo del orden, quienes en varias ocasiones salieron a las calles en motocicletas y descargaron sus armas de fuego provocando pánico y caos en la población y, por si fuera poco, asaltaron tres comisarías del Departamento Oeste de Haití y liberaron a 12 agentes que se encontraban detenidos.
Lógicamente, la caótica situación política y de seguridad interior reciente de Haití descrita a muy grandes rasgos en el párrafo anterior, no son más que eslabones de una larga y centenaria cadena de infortunios que azotan a ese país y que se ha visto inmensamente exacerbada por el magnicidio ocurrido el pasado 7 de julio del presente año. Desde enero de este año el Parlamento haitiano se encuentra disuelto y el hoy malogrado presidente estuvo gobernando en base a puros decretos. Resulta que una parte importante de la población haitiana entendía que el gobierno del hoy extinto presidente culminaba el pasado día 7 de febrero del 2021 por mandato constitucional, pero éste estaba renuente a salir del poder en esa fecha y mantuvo su criterio, hasta el día de su asesinato, de que su salida debía producirse en febrero de 2022. De todas formas, al momento del magnicidio faltaban solo dos meses para la celebración de elecciones presidenciales pautadas para el 26 de septiembre de este año (que ahora han sido pautadas para finales del 2022), en la cuales Jovenel Moïse no podía participar.
Sobre el magnicidio, lo que más claro se tiene es que no se tiene nada claro. Incluso, el proceso de investigación se encuentra cuanto menos “estancado” pues el juez de paz, Carl Henry Destin, quien se encontraba a cargo de un equipo que investigaba el asunto, sufrió numerosas amenazas de muerte, aparte de las limitaciones de acceso al lugar del crimen y de obtención de pruebas no contaminadas. En adición, en fecha 14 de agosto se produce un terremoto de magnitud 7.2 en la escala de Ritcher, dejando más de dos mil muertos y centenares de desaparecidos. Se ha profundizado aún más la inestabilidad política pues, hace pocos días salió a la luz la supuesta vinculación con uno de los principales sospechosos del magnicidio con el hoy primer ministro interino de Haití, Ariel Henry, quien recientemente acordó junto a los partidos de oposición la creación de un “Gobierno transitorio”, que será “no partidista” y que estará integrado por personas “notorias”.
Ante todas estas calamidades, especialmente, luego del magnicidio, el Estado haitiano solicitó ayuda a la comunidad internacional. Solicitó que se desplegaran tropas militares de apoyo en suelo haitiano tanto a los Estados Unidos como a la ONU, a los fines de asegurar la seguridad en instalaciones claves del país. Ninguno de los dos atendió dicho llamado. Y esto resulta especialmente preocupante, debido a que el principal líder del grupo criminal G9 an fanmi e alye, llamado Jimmy Cherizier (alias Barbecue) en junio de este año ha llamado a la “revolución”[2], tratando de organizar a todas las agrupaciones criminales de los barrios obreros del oeste de Haití, como bien se indica en un informe de junio del 2020 de la ONG Fondasyon Je Klere (FJKL)[3]. Este llamado a la revolución de Cherizier no es solo contra el mismo Estado haitiano, sino también contra las más acaudaladas familias del país, de origen principalmente sirio y libanés.
La literatura más socorrida de Derecho Internacional identifica varios elementos que resultan esenciales para considerar la existencia de un Estado. Estos elementos que constituyen un Estado generalmente son: a) una población; b) un territorio; y, c) un gobierno[4]. A lo anterior se agrega el elemento del reconocimiento internacional y la posibilidad de que el Estado tenga la capacidad de exigir sus derechos y de cumplir con sus compromisos internacionales. Haití, lógicamente, tiene una población y un territorio definido, pero no claramente, en la actualidad, no cuenta con un gobierno que imponga y ejerza la soberanía y la fuerza del Estado para dominar, organizar y asegurar los servicios públicos mínimos a esa población en dicho territorio. Por lo tanto, podría afirmarse que Haití hoy adolece de uno de los elementos constitutivos para ser considerado un Estado: Un gobierno que ejerza un control efectivo. En el mejor de los casos, Haití es actualmente un Estado fracasado.
El calificativo de Estado fracasado no es caprichoso ni mucho menos se plantea en tono despectivo, sino que responde a un concepto estudiado en el ámbito del Derecho Internacional Público. En ese sentido, los Estados fracasados, según Jiménez Piernas[5], son aquellos que:
1.No ejercen un control efectivo y que han perdido el monopolio del uso legítimo de la fuerza sobre parte de su territorio, a causa del desafío o suplantación de su autoridad por la violencia.
2.No proporcionan a su población los servicios básicos ni garantiza la seguridad, educación pública, la sanidad e infraestructuras mínimas.
3.No garantizan el imperio de la ley (rule of law)
De manera concreta, el referido autor explica que:
“No se interpreta necesariamente como una ausencia o pérdida formal (estrictamente jurídica) de la autoridad del gobierno, sino material; es decir, basta con ausencia o vacío de autoridad por la simple incapacidad del gobierno (…) Se acompaña también de una impugnación de la autoridad del gobierno por parte de grupos armados más o menos organizados e incluso de la pérdida por la fuerza de su autoridad en parte del territorio (…) En América Latina y el Caribe (…) hasta ahora sólo se ha documentado la presencia de un Estado fracasado en ese subsistema regional, que es Haití (…)”[6]
Pero, además, la situación actual de Haití puede convertirlo en un ente desestabilizador incluso a nivel de la región, en caso de que sus vulnerabilidades internas sean proyectadas más allá de sus fronteras. Muy especialmente porque el G9 y demás bandas armadas, autodenominados como “revolucionarios” (pero que son más bien extremistas políticos[7]), han tomado el control de facto de parte del territorio haitiano y los poderes del Estado actualmente son allí inexistentes o, por decir lo menos, inoperativos. Por tanto, es muy lógico concluir que, si Haití no puede por sí misma, como se ha verificado, necesitará de la ayuda de la Comunidad Internacional (CI). Pero ¿qué exactamente puede hacer la CI para tratar de encaminar a Haití hacia una solución integral de sus dolencias?
A lo largo de los años, la CI ha reaccionado ante las situaciones de crisis de Haití de distintas formas, pasando desde ayudas humanitarias y asistencias técnicas internacionales hasta el envío de misiones internacionales en el marco de las llamadas Operaciones para Mantenimiento de la Paz (OMP)[8]. Una de las más recientes fue la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) que se estableció el 1 de junio de 2004, la cual culminó y fue retirada hace pocos años.
Hoy, como parte de la presencia internacional en Haití se encuentra la Oficina Integrada de las Naciones Unidas en Haití (BINUH), cuyo mandato se supone que culmine el próximo 15 de octubre del 2021 (según indica el SG en su Informe sobre Haití del 11 de junio del 2021) y su misión, desde 2019 que fue creada, ha sido “ayudar al Gobierno de Haití en la promoción y el fortalecimiento de la estabilidad política y la buena gobernanza, la preservación y el fomento de un entorno pacífico y estable y la promoción y protección de los derechos humanos”, según se verifica en su página Web[9]. Claramente, como demuestran los últimos acontecimientos acaecidos en dicho país, esta misión de la ONU puede decirse que ha sido un fracaso.
La realidad es que, ninguna de las misiones de mantenimiento de la paz que la ONU ha desplegado en Haití parece haber conseguido que sus logros perduren en el tiempo (si es que han podido alguna vez alcanzar sus objetivos). Pero una solución habrá que buscar y lo adecuado es que esa solución provenga del seno de la ONU, de lo contrario la seguridad de la región seguirá escalando y el primer afectado será la República Dominicana. De hecho, el Presidente de la República, Luis Abinader, manifestó recientemente que: “(…) la inteligencia dominicana, tiene precisamente identificada quiénes son las personas que dirigen esas bandas haitianas que están en Haití y le recomendamos a ellos que no crucen la frontera porque serán enfrentados por la Fuerzas Armadas” Y esta, definitivamente, resulta una muy seria advertencia por parte de un Jefe de Estado.
En esta tesitura, es importante destacar que el presidente dominicano participó el pasado miércoles 22 de septiembre del 2021 en la reunión de la Asamblea General de la ONU, en cuyo discurso se refirió directamente a Haití en los términos siguientes:
“Desde que asumimos el poder, hemos venido anunciando la posibilidad de que la situación haitiana pueda desbordar las fronteras de ese país, incidiendo como un factor de inseguridad en la región. De ahí, la necesidad de que esta comunidad de naciones asuma con urgencia y de una vez y por todas, la crisis haitiana como una de altísima prioridad y de permanente seguimiento.
Hemos notado que recientemente algunos gobiernos han adoptado medidas para afrontar las consecuencias de la crisis haitiana. Por años, cada día, nuestro país ha encarado, prácticamente solo, estas consecuencias. Estamos convencidos que ninguna acción unilateral será suficiente para superar esa dramática situación.
Es imperativo manifestar de la manera más firme y tajante posible que la comunidad internacional no debe, ni puede, abandonar al pueblo haitiano en este momento en que los niveles de inseguridad lo están llevando a su autodestrucción.
Y quiero decirlo hoy de la manera más sincera y fuera del lenguaje diplomático.
Ante la división actual que existe entre el liderazgo haitiano, y la peligrosa presencia de bandas criminales que controlan una buena parte de su territorio, los haitianos por sí solos no podrán pacificar su país y mucho menos garantizar las condiciones para establecer un mínimo de orden.
Consecuentemente, lo más importante e inmediato es la seguridad en Haití.
Solo después de haberlo logrado, pueden llevarse a cabo unas elecciones libres, justas y confiables. Entonces, con un nuevo Gobierno como interlocutor legítimo, se deberá preparar un verdadero plan integral de desarrollo económico y social, con todos los recursos necesarios y apoyado solidariamente por la comunidad internacional, pues ya no se puede pensar únicamente en medidas de carácter humanitario.
A este solemne cónclave le manifiesto que la República Dominicana ha mostrado y seguirá mostrando la solidaridad y la colaboración debidas con el pueblo haitiano, pero también les reitero que NO HAY, NI HABRA JAMAS UNA SOLUCION DOMINICANA A LA CRISIS DE HAITI.”[10]
Estamos totalmente de acuerdo con la postura del presidente dominicano. A tales fines, presentamos una sugerencia concreta sobre cómo podría materializarse, de manera efectiva, una intervención de la CI en la situación haitiana: A nuestro juicio, se debe proponer al CdS, en base al Capítulo VII de la Carta de la ONU, a que, con la anuencia de Haití, se inicie el diseño y puesta en marcha inmediata de una Administración Internacional Provisional (AIP) en dicho país.
Esta AIP, lógicamente, no debe concebirse como una simple OMP de esas que ya han existido en Haití, como la MINUSTAH, por ejemplo. No. Esta AIP debe ser de una magnitud similar, mutatis mutandi, a la que fue creada para lidiar con la situación de la guerra de Kosovo en el año 1999, mediante la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad[11]. Es decir, a nuestro juicio, en Haití se necesitan dos tipos de presencias internacionales provisionales: una civil y otra militar.
La presencia civil, podría estar encabezada por un representante especial del SG de la ONU y tendría como objetivos generales:
1.desempeñar las funciones administrativas civiles esenciales;
2.organizar y supervisar el funcionamiento de las instituciones públicas haitianas durante un periodo transitorio;
3. facilitar el proceso político para la realización de elecciones congresuales, municipales y presidenciales transparentes, participativas y seguras,
4. apoyar la reconstrucción de la infraestructura y el socorro humanitario;
5. mantener la ley y el orden público mediante el despliegue de agentes internacionales de policía, hasta tanto se refunde una nueva policía en Haití;
6. promover el respeto de los derechos humanos, principalmente afectados por el azote de las bandas criminales que tienen en vilo a la población haitiana;
7. supervisar la administración de justicia y el poder judicial en Haití;
8. entre otras.
Por otra parte, la presencia militar, debidamente alineada con la presencia civil, debiera estar comandada por observadores militares designados por el Consejo de Seguridad con el apoyo, por ejemplo, de la Junta Interamericana de Defensa, para que se encargue básicamente de:
a) desarticular de manera rápida y definitiva las bandas criminales armadas, autodenominadas como “revolucionarias”, que existen en Haití, encabezadas por el G9 an fanmi e alye y su líder Jimmy Cherizier (alias Barbecue);
b) encargarse de la vigilancia y control de la frontera en el lado haitiano; y,
c) asegurar un entorno seguro y de estabilidad tanto para Haití como para la región.
Finalmente, resaltamos la gran urgencia en ayudar a Haití a buscar una salida a la terrible maraña de calamidades en las que se encuentra enredada, antes de que sea muy tarde y el extremismo político que profesan las bandas armadas como el G9 que lidera Cherizier (alias Barbecue) encienda una mecha que desarticule la estabilidad de la región.
[1] Dicho informe se encuentra disponible en: https://undocs.org/es/S/2021/559
[2] El llamado a revolución se verifica en un video que fue colgado por varias personas en la red social youtube. Ver: https://www.youtube.com/watch?v=X3DXi22Boxo
[3] Dicho informe se encuentra disponible en: https://www.fjkl.org.ht/images/doc/FJKL_Situation_de_terreur_au_pont_rouge.pdf
[4] En ese sentido, la Convención sobre Derechos y Deberes de los Estados, aprobada en la Séptima Conferencia Internacional Americana en Montevideo, en 1933, establece expresamente en su artículo 1 que: “El Estado como persona de Derecho Internacional debe reunir los siguientes requisitos: 1. Población permanente. 2. Territorio determinado. 3. Gobierno. 4. Capacidad de entrar en relaciones con los demás Estados”. Se destaca que Haití es uno de los Estados firmantes de esa convención internacional, al igual que la República Dominicana, según se puede verificar en: http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-40.html
[5] Jiménez Piernas, Carlos, Estados débiles y Estados fracasados, en “Revista Española de Derecho Internacional”, Vol. LXV/2, julio-diciembre: 2013, págs. 11-49, Madrid.
[6] Jiménez Piernas, Carlos, ob. cit., p. 20.
[7] En cuanto a este concepto, recomendamos ver: Jabardo, Rosario, Sobre el concepto de extremismo político, en “Revista de Estudios Políticos (Nueva Época)”, No. 102, octubre-diciembre: 1998, págs. 281-293.
[8] En este sentido, ver: Marín Sambria, Sebastián y Pareja Blanco, Estefanía, Las misiones de paz en Haití; la búsqueda de desarrollo en escenarios de estado fallido, en “Cuadernos de Ciencias Jurídicas y Política Internacional”, Vol. 11, No. 1, enero-junio: 2018, págs. 91-125
[9] Ver: https://www.un.org/securitycouncil/es/content/repertoire/political-missions-and-offices
[10] Ver: https://www.diariolibre.com/actualidad/politica/discurso-completo-de-luis-abinader-en-asamblea-de-la-onu-BB28928191
[11] Sugerimos ver: Iglesias Velasco, Alfonso, J., La Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK), en “Revista CIDOB d´Afers Internacionals”, No. 56, págs. 115-139; Jara Gómez, Ana M., Nuevos modelos de soberanía. Kosovo y la soberanía irrelevante, en “Revista Internacional de Doctrina y Jurisprudencia”, Universidad de Almería, España.
