Criterios para la procedencia del amparo de cumplimiento
Por Luis Francisco de Jesús Reyes
La legislación dominicana, mediante la Constitución de 2010 y la Ley núm. 137-11, estableció la vía procesal para la protección de derechos fundamentales y el cese de arbitrariedades cometidas por particulares o la Administración Pública. Dentro de esta, destaca la figura del amparo como el mecanismo idóneo para tutelar dichos derechos. Una de las formas específicas de este cause constitucional es la Acción de Amparo de Cumplimiento, regulada en el artículo 104 de la Ley núm. 137. El objetivo de esta forma de acción es demandar el cumplimiento de un deber conferido por una norma legal o acto administrativo. Sobre la base de lo dicho, es que material se centrará, explicando cuales son los requisitos de procedencia de esta acción especial.
A nuestro entender, la figura del amparo de cumplimiento es un procedimiento administrativo dotado de características de una garantía constitucional, Esto debido a que permite a los particulares hacer valer sus derechos fundamentales, los cuales han sido acreditados mediante una ley o acto administrativo y que no han sido cumplidos por la Administración o funcionario público. En este sentido, la Acción de Amparo de Cumplimiento se presenta como el mecanismo idóneo para hacer valer los derechos fundamentales mediante el cumplimiento de estos, siempre y cuando se cumplan ciertos requisitos legales para que el Tribunal competente declare su procedencia y ordene a la entidad, organismo o funcionario correspondiente su materialización.
Teniendo en cuenta lo anterior, es relevante destacar que la Ley núm. 137-11, en su artículo 104, regula la figura objeto de análisis en este material, señalando que:
«Cuando la acción de amparo tenga por objeto hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo, ésta perseguirá que el juez ordene que el funcionario o autoridad pública renuente dé cumplimiento a una norma legal, ejecute un acto administrativo, firme o se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.»
De acuerdo con lo anteriormente mencionado, se puede observar que las disposiciones establecidas en el artículo 104 de la Ley núm. 137-11, son el primer requisito para que una acción de amparo de cumplimiento sea considerada procedente. Este procedimiento, debido a sus características específicas, cuenta con una serie de etapas procesales, representadas por los artículos 104, 105, 106, 107 y 108 de la mencionada norma. Cada uno de estos artículos establece un requisito específico que debe cumplirse para poder avanzar a la siguiente etapa del proceso. Sin embargo, el cumplimiento de las condiciones establecidas en el artículo 104, representan el requisito principal para poder declarar procedente el amparo, si no se cumple, no se podrán comprobar los demás requisitos necesarios para declarar la procedencia del amparo.
Teniendo en cuenta los dos elementos sobre los cuales puede exigirse el cumplimiento, es importante señalar que tanto los actos administrativos como las leyes, poseen condiciones particulares inherentes en su estructura. Estas condiciones son diferentes entre sí y se pueden dividir en las siguientes categorías:
Para el cumplimiento de una Ley:
Nuestro Tribunal Constitucional[1] ha establecido que, la norma cuyo cumplimiento se exija, debe que dirigir un mandato claro y preciso de aquello que se pretenda hacer cumplir, de manera que no basta disposiciones genéricas de las que no puedan extraerse mandatos de acciones específicas y/o administraciones concretas. De ahí es que, por este cause resulte imposible el cumplimiento de los artículos de la Constitución relativos de derechos fundamentales, dado a que, estos no proporcionan ordenes, más bien, establecen condiciones esenciales para el desarrollo de dichos derechos. De manera equivalente, el intento de cumplir normas que simplemente describan elementos o indiquen significados sin un mandato claro y preciso no tendrá éxito en su procedencia.
Además, la Alta Corte mencionada ha dicho que: «resultaría arbitrario pretender extraer de disposiciones generales obligaciones concretas que no establece la normativa de que se trata forma “cierta y clara”. De manera que para que pueda declararse procedente el amparo de cumplimiento el mandato debe que estar claramente establecido y no puede estar sujeto a “controversia compleja ni a interpretaciones dispares” que pongan en duda lo que la misma expresa.[2]»
Para el cumplimiento de un acto administrativo:
Antes de profundizar en el tema, es crucial comprender la conceptualización del acto administrativo, ya que esta es la base fundamental para comprender su alcance y efectos en el amparo de cumplimiento, La normativa de República Dominicana señala que, «acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad, juicio o conocimiento realizada en ejercicio de función administrativa por una Administración Pública, o por cualquier otro órgano [o] ente público[,] que produce efectos jurídicos directos, individuales e inmediatos frente a terceros[3].»
Ahora bien, ha sido un criterio establecido por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo[4], y ratificado mediante la sentencia TC/0361/22 emitida el 3 de noviembre de 2022 por el Tribunal Constitucional, que para que un juez pueda declarar la procedencia del amparo de cumplimiento en relación a un acto administrativo, es necesario previamente verificar que dicho acto cumpla con ciertos requisitos esenciales, los cuales deben ser evaluados desde un inicio, para determinar si se cumplen las condiciones necesarias para ser declarado procedente. Estos requisitos incluyen que:
- Provenga de una administración pública, órgano o ente público;
- Se trate de una declaración unilateral de voluntad, de juicio o de conocimiento de dicha administración pública, órgano o ente público;
- Emane del ejercicio de una función administrativa; y
- Produzca efectos jurídicos directos, inmediatos e individuales respecto de terceros.
En armonía con lo anterior, se plantea la idea de que no es viable proclamar la procedencia del cumplimiento de un acto administrativo de trámite, dado que, dicho acto no concluye el procedimiento administrativo, como ha sido establecido por la Suprema Corte de Justicia al emitir su criterio en relación a estos actos, en virtud de que: «al no ser definitivos, no causan estado […], ya que no le ponen fin al procedimiento administrativo existente entre las partes, ni deciden el fondo del asunto[5].»
Conclusiones:
En resumen, para el cumplimiento de una ley, se requiere que la norma tenga un mandato claro y preciso para que sea cumplible, y no se acepta el cumplimiento de disposiciones genéricas o de contenido llano. Además, el Tribunal Constitucional ha establecido que no es posible cumplir los artículos de la Constitución relacionados con derechos fundamentales, ya que estos no proporcionan órdenes específicas. En cuanto al cumplimiento de un acto administrativo, es necesario verificar previamente que cumpla con ciertos requisitos esenciales, como ser emitido por una administración pública, ser una declaración unilateral de voluntad, emanar del ejercicio de una función administrativa y producir efectos jurídicos directos, inmediatos e individuales respecto de terceros. Además, no es viable proclamar la procedencia del cumplimiento de un acto administrativo de trámite, ya que estos no concluyen el procedimiento administrativo y no deciden el fondo del asunto.
[1] Ver sentencia TC/0070/21 de fecha 20 de enero de 2021, emitida por el Tribunal Constitucional.
[2] Ver sentencia TC/0070/21 de fecha 20 de enero de 2021, emitida por el Tribunal Constitucional.
[3] Ver artículo 8 de la Ley núm. 107-11 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo.
[4] Ver sentencia núm. 0030-02-2021-SSEN-00388, de fecha 1 de septiembre de 2021, emitida por la Primera Sala del Tribunal Superior Administrativo.
[5] Ver sentencia núm. 13 de fecha 16 de septiembre de 2009, emitida por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia.
Me parece excelente, desde el punto de vista objetivo del derecho, en lo que debe ser el hilo de aplicacion del derecho como tal, pero sus prerrogativas subjetivas, de lo que mandan las vias de ejecucion del amparo de cumplimiento estan arropadas de sibsagueos que rompen con la letras del mandato como norma. Es mas importante lo que no se ve del empirismo de la ejecucion de estos mandamientos normativos, que el mismo cajon que envuelve los resultados protocolares y procesales, que la tutela que conlleva. A la letra se le puede llevar un hilo, pero la ejecucion y sus resultados hay que bailotearlo.