Presunción de validez, fardo probatorio e igualdad de partes ¿mito o realidad?
Por: Adonis Recio
La tutela judicial efectiva no se limita al simple acceso a una decisión motivada por un Tribunal imparcial, en numerosas oportunidades se puede advertir que su concretización, además de incluir la aplicación, ejecución o concreción de esa sentencia por parte de la Administración Pública encausada se extiende a las reglas de igualdad de las partes y valoración del caso siguiendo los criterios de la sana critica.
Es conocido por la comunidad jurídica administrativista el salto que representó la Sentencia número 030-2020-00060 de fecha 31/01/2020 dictada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, en donde, dicha Corte estableció que la carga dinámica de la prueba impone que, quien tenga la mejor condición para acreditar un hecho relevante para el caso, está en la obligación de sustentarlo por aplicación del artículo 1315 del Código Civil.
Más de cuatro (4) años han transcurrido desde este giro que llegó para redimensionar la manera en que la justicia administrativa juzgó miles de actos administrativos que revestidos por la presunción de validez del artículo 10 de la Ley 107-13 eludían un control objetivo y sincero de la actuación administrativa, casi siempre patrocinados por una defensa que no sustentaba documentalmente el proceder de la Administración Pública.
De febrero de 2020 a la fecha, incontables decisiones fueron emanadas por la jurisdicción contencioso-administrativa bajo la tesis de que, en específico, la Administración Tributaria no había presentado el “expediente administrativo” ello fue perseguido por los canales legales existentes, a saber, la casación; esa digna Corte, a pesar de que la ratio decidendi de manera expresa se apoyaba en sus decisiones, oponía en el año 2021:
Así las cosas, se advierte de lo antes dicho que la existencia del principio de validez de los actos administrativos no subvierte las reglas de la carga de la prueba en el derecho tributario. Sin perjuicio de lo anterior debe indicarse que este criterio no conlleva un “absolutismo poco deseado” en la administración de justicia tributaria como reprocha la hoy recurrente, ya que, tanto en el sistema establecido por el artículo 1315 del Código Civil, aplicable a esta materia tributaria de manera supletoria, como en el de carga dinámica de prueba, de uso general en el derecho, se debe analizar cada caso particular para determinar en quien recae la carga de la prueba, ya que no siempre ella recaerá sobre la administración en todos los casos. (…) En el estado del ordenamiento jurídico dominicano actual, ningún tribunal está obligado a someterse a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia cuando esta, al actuar como Corte de Casación, realiza la interpretación de la ley aplicable al caso de que se trate, pues a ello se oponen: a) la regla establecida en el artículo 5 del Código Civil, que prohíbe a los jueces decidir por medio de disposición general y reglamentaria; b) la autoridad relativa de la cosa juzgada en una decisión; y c) el principio de independencia de los jueces previsto en el artículo 151 de la Constitución de la República” Sentencia número 89 de fecha 26 de noviembre de 2021[1].
De esta manera, el valor de la prueba obtiene el papel protagónico que amerita un debido proceso en el juicio de lo Contencioso Administrativo, pues toda obligación se remite a la constatación que realice el Juez de Fondo en ejercicio de su independencia con respecto a la valoración de los hechos, esto, importante aclarar, ha sido extensivo, a la materia Contenciosa-administrativa en criterio de enero del año 2023, nótese:
- Que la respuesta derivada del artículo 1315 del Código Civil se encuentra reforzada por los principios que condicionan y regulan el accionar de toda administración pública en general y tributaria en particular, pues en un sistema en el que prevaleciera un Estado de derecho, tal y como proclama nuestra Constitución en su artículo 7, sería inaceptable que la administración pública imputara a un ciudadano o empresa una situación totalmente desfavorable a sus intereses y que recaiga sobre estos últimos la prueba de un hecho negativo, ya que una obligación de ese tipo, diluye totalmente el control jurisdiccional que está a cargo del Poder Judicial, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 139 de la Constitución.
- Al centrarse la controversia del caso en cuestión, entre otros aspectos, en el alegado hecho de que el acto administrativo impugnado contiene una motivación falsa e irracional, al tenor de lo dicho precedentemente es evidente que la administración pública, en este caso, el Ayuntamiento del Municipio de Santiago, es quien se encuentra en mejor condición de probar las incongruencias que alega ante la jurisdicción contencioso administrativa en ocasión del examen de la validez y control de la legalidad del acto administrativo que se impugna, máxime cuando las faltas e incumplimientos hallados por la administración pública se fundamentan en las informaciones recabadas por ella misma. Por eso entendemos que la administración debió aportar el correspondiente expediente administrativo o cualquier medio de prueba que permita constatar al órgano jurisdiccional que sus hallazgos se encuentran conforme a la verdad material, lo que no advirtió el juez del fondo” Vo[2] de fecha 31/01/2023.
Ha de comprenderse que con tal interpretación al artículo 1315 del Código Civil las decisiones de la jurisdicción contenciosa administrativa serían más uniformes, acuciosas y respetuosas del derecho de igualdad de las partes ante la Ley, no obstante, salta a la vista que la presentación del “expediente administrativo” sea tratada como requisito de nulidad absoluta[3] para la Administración Tributaria[4] mientras que para otras administraciones no. Esto se aprecia en cuanto al control de legalidad ejercido sobre la Superintendencia de Electricidad (SIE) donde la misma Tercera Sala del TSA reconoce el valor del expediente, sin embargo, decide rechazar el recurso, obsérvese:
- Este tribunal, tiene a bien indicar, que en el presente expediente no se encuentra depositado el informe de levantamiento de carga, el cual es obligación de la administración su depósito, por encontrarse en mejores condiciones materiales para ello (cercanía con la prueba); pues la recurrente no está conforme con el peritaje realizado.
- En ese sentido, luego de valorar las pruebas, los argumentos y las conclusiones formales de las partes, este tribunal ha determinado, que la impugnada Resolución núm. SIERJ-2201-2018, de fecha 23 de julio de 2018, emitida por la SUPERINTENDENCIA DE ELECTRICIDAD (SIE), se encuentra debidamente motivada, en virtud de que agotaron un procedimiento apegado a los principios de derecho e hicieron un análisis conforme las documentaciones e informaciones que estos investigaron de acuerdo a la revisión de histórico de consumos de suministro, correspondiente a la recurrente, señora HOGAR CREA DOMINICANO, INC “SAN JOSÈ DE OCOA”, y la revisión de órdenes de servicio en los que verificó que no figuran reportes de desperfectos en el medidor y que las lecturas tomadas al medidor registradas en las órdenes de servicio son consistentes con las lecturas por ciclo de facturación, demostrando el cumplimiento a las disposiciones de nuestra legislación, respecto del derecho de defensa, derecho a ser oído, el debido proceso y la debida motivación, en virtud de que no se evidencia alguna violación al procedimiento administrativo en sede y, por ende, al debido proceso administrativo y los preceptos legales de nuestra legislación por parte de las partes recurridas.
- En tal sentido, debemos concluir, indicando, que la parte recurrente no presentó al presente proceso pruebas legales, útiles, fehacientes y suficientes, con la finalidad de que se pudiera destruir la presunción de validez de la resolución, cuya revocación se pretende, fardo probatorio que recae exclusivamente sobre el recurrente, HOGAR CREA DOMINICANO, INC “SAN JOSÈ DE OCOA, por lo que, procede rechazar el presente recurso, por carecer de pruebas que lo sustenten, (…)” Sentencia núm.: 0030-04-2024-SSEN-00436 de fecha 07/06/2024.
El caso de referencia muestra la exclusiva presentación por parte de la Administración encausada de la notificación del acto administrativo recurrido, pues tal como reconoció el Tribunal, ninguno de los informes que soportaron la decisión fueron suministrados al expediente sino que fueron mencionados en el acto cuestionado, lo cual mereció que bajo la presunción de validez, el fardo probatorio recayera en el reclamante en justicia, desde nuestra óptica, en una clara contradicción al criterio de la Suprema Corte de Justicia con respecto al hecho negativo[5] pero más importante, a la necesaria interpretación del artículo 1315 del Código Civil y el vicio serio que ocupa este escrito, el trato diferenciado de la Administración Tributaria.
No solo en la Tercera Sala del Tribunal Superior Administrativo se advierte un trato “distintivo” sino que la Quinta Sala[6], sobrepone en una distorsión de la carga dinámica de la prueba, la presunción de validez imponiendo que, en la misma casuística por reclamaciones de facturación alta, el consumidor debe demostrar la violación al principio de juridicidad, nueva vez sin expediente administrativo.
Lo visto permite concluir la extraña involución de la apreciación probatoria y consecuente violación al derecho de igualdad de las partes en materia de facturación alta por consumo eléctrico, esta situación cuenta con la agravante de que, el único medio probatorio que reconocido en provecho del consumidor, es el testigo en los términos del artículo 94 de la Ley 125-01 y literal a) del artículo 444 del Reglamento de Aplicación, a ello, se suma el hecho contestado con frecuencia, como es que el levantamiento de cargas y verificación de funcionamiento de medidores no se realiza en presencia del reclamante, de manera que, la jurisdicción valida supuestos traslados y verificaciones técnicas que solo constan en la motivación del acto administrativo, que si bien comprendemos estén revestidos del principio de buena fe descrito por la Ley 107-13 en beneficio de las autoridades y las personas, esta presunción desaparece por la contestación en sede jurisdiccional de su credibilidad, pues como ha juzgado la Suprema Corte de Justicia, el recurso contencioso es defensivo en tanto la obligación la impone en este caso la empresa distribuidora, y la ratifican organismos como la Oficina de Protección al Consumidor de Electricidad y la Superintendencia de Electricidad (SIE) quedando, en estos casos, comprometido el debido proceso, derecho a la buena administración de las personas y la imparcialidad del control de legalidad. En definitiva, la igualdad de las partes ante la Ley, en este caso a su interpretación coherente, sea efectiva -no un mito o ilusión inalcanzable- dependerá de la medida en que sus actores, a saber, el operador jurídico, Juez[7], asuma con la responsabilidad cada expediente sin importar sumas, partes y naturaleza del diferendo que conoce de caras al valor social que tienen sus decisiones, sin excepciones.
[1] Disponible en línea: https://transparencia.poderjudicial.gob.do/documentos/pdf/BoletinJudicialIndividual/133240089.pdf
[2]Disponible en línea: https://visorgeneral.azurewebsites.net/visor?text=YwA5ADcAMQAyAGMANAAzAC0AZABlADQAOAAtADQANQBkADYALQA5ADIAYQA3AC0ANQAyADUAMQBkADcANAAxAGQAYQBiADgAXwBGAEMARwAuAGQAbwBjAHgAIwAjAFQAeQBwAGUAPQBBAHoAdQByAGUAQgBsAG8AYgA7ACAAQwBvAG4AdABhAGkAbgBlAHIAPQBkAG8AYwB1AG0AZQBuAHQAbwBzADsAIABBAGMAYwBvAHUAbgB0ACAATgBhAG0AZQA9AGMAbwBuAHMAdQBsAHQAYQBnAGwAbwBiAGEAbAA7ACAAQQBjAGMAbwB1AG4AdAAgAEsAZQB5AD0AZwBwAHIAQgBtAE
[3] Únicos habilitantes para declarar la nulidad de los actos administrativos en los términos del artículo 14 -parte capital- de la Ley 107-13
[4] Ver Sentencias núm. 0030-04-2021-SSEN-00543; 0030-1642-2022-SSEN-00045 de la Tercera Sala del Tribunal Superior Administrativo; Sentencia núm. 030-1643-2021-SSEN-00210, de fecha 14 de junio de 2021, de la Quinta Sala Liquidadora del Tribunal Superior Administrativo; y Sentencia núm. 0030-1645-2021-SSEN-00387, de fecha 14 de octubre de 2021, dictada por la Sexta Sala Liquidadora del Tribunal Superior Administrativo.
[5] Volver a cita de la Sentencia SCJ-TS-23-0014 de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia
[6] Ver Sentencia número Sentencia núm. 0030-1643-2024-SSEN-00481 “20. En tal sentido, esta Sala al examinar el expediente no verifica que la parte recurrente haya aportado pruebas para refutar la validez del acto cuestionado, por el cual se descarte el consumo ratificado por la recurrida SUPERINTENDENCIA DE ELECTRICIDAD (SIE); en el sentido que no encontró error en el procedimiento para dictado del acto administrativo, es decir, que la parte recurrida haya actuado en contravención al principio de juridicidad al cual se debe ceñir la administración, conteniendo la resolución atacada los motivos de hecho y de derecho que la sustentan, requisito indispensable para la validez de los actos administrativos, razón por la que se rechaza el recurso que se trata en aplicación del principio jurídico contenido en el mandato del artículo 1315 del Código Civil”.
[7] Así lo ha expuesto el Magistrado Ramirez Suzaña, Manuel en su comentario a la Constitución Comentada por los Jueces y Juezas del Poder Judicial.
