Responsabilidad patrimonial del Estado frente a la prisión preventiva carente de condena
Por Luis Francisco de Jesús Reyes
El principio de responsabilidad de los Poderes Públicos constituye uno de los pilares esenciales del Estado social y democrático de Derecho. En el ordenamiento constitucional dominicano, dicho principio encuentra una formulación expresa y categórica en el artículo 4 de la Constitución, al establecer la responsabilidad de los encargados de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Esta responsabilidad no puede ser reducida a un plano meramente político, pues una interpretación de tal naturaleza vaciaría de contenido normativo el mandato constitucional. Muy por el contrario, debe entenderse proyectada a todos los órdenes jurídicos, incluyendo de manera indiscutible la responsabilidad civil o patrimonial del Estado, consagrada de forma explícita en el artículo 148[1] de la Carta Magna respecto de todas las personas jurídicas de derecho público.
La amplitud con que el Constituyente formuló el principio de responsabilidad impide circunscribirlo únicamente a las personas físicas que ejercen funciones públicas. Una lectura restrictiva resultaría incompatible con la generalidad y fuerza normativa que caracteriza dicho principio, el cual se predica tanto de los órganos como de las instituciones estatales en su conjunto. Esta conclusión se ve reforzada por el propio artículo 148 de la Constitución, que no solo reconoce la responsabilidad de las personas jurídicas de derecho público, sino también la de sus funcionarios y agentes, evidenciando así una concepción integral del sistema de imputación estatal.
Desde esta perspectiva, la responsabilidad del Estado no se limita a la actividad administrativa, sino que se extiende igualmente a las funciones legislativa y jurisdiccional. Sostener lo contrario equivaldría a admitir la existencia de ámbitos del poder público inmunes al control jurídico, lo cual resulta frontalmente incompatible con la cláusula de Estado de Derecho. En efecto, dicho principio exige la sujeción plena de todos los órganos públicos al ordenamiento jurídico y rechaza cualquier forma de irresponsabilidad institucional, independientemente de la naturaleza de la función estatal ejercida. La generalidad del principio de responsabilidad impone, por tanto, su aplicación a toda actuación estatal —Ejecutiva, Legislativa o Judicial— que cause un daño, siempre conforme a la ley.
Ahora bien, si bien el artículo 148 de la Constitución establece como regla general la responsabilidad por omisión o actuación antijurídica, el Legislador ha reconocido, de manera legítima, supuestos de responsabilidad derivados de actuaciones lícitas del Estado. En ese sentido, el párrafo I[2] del artículo 57 de la Ley núm. 107-13 consagra el derecho de los ciudadanos a ser indemnizados aun en ausencia de funcionamiento irregular, cuando concurran circunstancias específicas, tales como la naturaleza riesgosa de la actividad o la imposición de sacrificios especiales — lo que se conoce en nuestro ordenamiento jurídico como responsabilidad objetiva del estado — o singulares en beneficio de la colectividad. Este último supuesto adquiere particular relevancia para el análisis de la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la prisión preventiva de libertad sin condena.
Lejos de contradecir el artículo 148 de la Constitución, dicha previsión legal encuentra pleno respaldo en la propia Carta Magna, particularmente en el principio de favorabilidad consagrado en su artículo 74.4[3]. Conforme a este principio, las normas que amplían el ámbito de protección de los derechos fundamentales no solo son constitucionalmente válidas, sino que deben aplicarse de manera favorable. En consecuencia, el reconocimiento legal de una responsabilidad objetiva del Estado por actividades lícitas que generen sacrificios individuales desproporcionados no vulnera el texto constitucional, sino que lo desarrolla y fortalece.
Desde esta óptica, carece de justificación diferenciar, en materia de responsabilidad patrimonial, entre las actuaciones del Poder Ejecutivo y las del Poder Judicial. Ambos ejercen potestades públicas y ambos pueden, aun actuando legítimamente, ocasionar daños singulares que no están jurídicamente llamados a ser soportados por determinados individuos en beneficio del interés general. En tal sentido, la reparación de los daños causados por el accionar lícito del Poder Judicial se erige como una exigencia ineludible del Estado de Derecho.
Esta concepción encuentra además respaldo en el derecho internacional de los derechos humanos, particularmente en el artículo 9.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que reconoce el derecho efectivo a obtener reparación a toda persona que haya sido ilegalmente detenida o presa, lo cual evidencia una tendencia clara hacia la tutela reforzada de la libertad personal frente a las actuaciones del poder punitivo del Estado.
En ese tenor, en los casos específicos de prisión preventiva la cual es legítima, pero sin condena, nos encontramos ante una modalidad particular de responsabilidad patrimonial del Estado, claramente diferenciada tanto del error judicial como del mal funcionamiento del servicio de justicia. En estos supuestos, no se cuestiona la legalidad ni la razonabilidad de la medida cautelar adoptada por la jurisdicción apoderada, sino que se examina la procedencia de una compensación económica cuando el proceso penal concluye sin una sentencia condenatoria firme en contra del entonces imputado.
Este tipo de responsabilidad ha sido expresamente regulado por los artículos 257 y 258 del Código Procesal Penal, los cuales establecen la obligación del Estado de indemnizar a la persona que haya sufrido prisión preventiva o arresto domiciliario cuando se declaré que el hecho no existió, no reviste carácter penal o no se compruebe la participación del imputado. No obstante, una interpretación constitucionalmente adecuada de estas disposiciones impone superar la lectura restrictiva que limita la indemnización a dichos supuestos específicos, para extenderla a todos los casos en que no exista una condena expresa y concreta.
En efecto, conforme al principio de presunción de inocencia, toda persona mantiene su condición de inocente mientras no sea declarada culpable mediante sentencia firme. De ello se desprende que toda prisión preventiva seguida de una declaración de no culpabilidad constituye, materialmente, una prisión injusta, aun cuando haya sido legítimamente ordenada. La injusticia, en este contexto, no se vincula a la ilegalidad de la medida, sino al sacrificio definitivo e irreparable del derecho fundamental a la libertad personal en ausencia de condena. Este hecho adquiere mayor relevancia al constatarse que el imputado fue apartado de su entorno social, familiar y laboral con el propósito de satisfacer una garantía estatal mediante su reclusión prolongada en el tiempo; sin embargo, al haber cumplido dicha medida sin que mediara una condena, se produjo una afectación directa y grave a su bienestar económico, laboral y moral, lo cual se traduce a una violación a sus derechos fundamentales.
La indemnización en estos casos encuentra su fundamento último en la garantía de los derechos fundamentales, particularmente del derecho a la libertad personal reconocido en el artículo 40 de la Constitución. Si bien la prisión preventiva persigue fines de interés general —como asegurar la presencia del imputado en el proceso o preservar el orden público—, no resulta constitucionalmente admisible imponer a un individuo determinado un sacrificio singular de tal magnitud sin una compensación posterior, cuando dicho sacrificio no culmina en una declaración de culpabilidad frente a una infracción de carácter penal.
En este contexto, la indemnización económica se erige como la última garantía efectiva del derecho a la libertad personal. Así lo reconoce implícitamente el régimen de responsabilidad previsto en los artículos 255 a 258 del Código Procesal Penal, que presume la existencia del daño y fija de antemano su cuantificación —configurándose, de este modo, una indemnización de naturaleza tarifada, determinada sobre la base de un día de salario correspondiente a un juez de primera instancia por cada día de privación injustificada de libertad—, partiendo de la premisa de que toda privación injusta de libertad genera, por sí misma, una lesión jurídicamente relevante.
Por ello, resulta jurídicamente incorrecto exigir al afectado la prueba concreta del daño sufrido, debido a que este tipo de responsabilidad patrimonial trata de supuestos de hechos especiales, ya que el daño se presume iuris et de iure, pues deriva directamente a la afectación al derecho fundamental de la libertad personal. En consecuencia, debe prevalecer la regla que en estos supuestos de hechos el Estado siempre estará obligado a indemnizar, inclusive sobre el régimen de carga de la prueba establecido por la Ley núm. 107-13. Este hecho se encuentra respaldado por un criterio jurisprudencial reiterado de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, que establece lo siguiente: “por esta razón procede la casación del fallo cuando rechaza la demanda por ausencia de la prueba del daño. Todo ello en vista de que dicho texto es categórico en el sentido de que “…el Estado estará siempre obligado al pago de la indemnización…”, debiendo imperar en su interpretación, para estos casos especiales, sobre la letra del artículo 59 de la Ley núm. 107-13, en el sentido de que dicho texto dispone, para el caso de la responsabilidad patrimonial en general, que corresponderá al demandante la prueba del daño”.[4]
Nuestra Suprema Corte de Justicia ha sido firme al establecer que la jurisdicción competente para conocer este tipo de reclamo es el Tribunal Superior Administrativo, lo cual establece mediante la sentencia núm. SCJ-TS-22-0533 de fecha 31 de mayo de 2022, determinando que la cual establece que “la competencia del Tribunal Superior Administrativo para conocer de este tipo de responsabilidad que se viene mencionado, y que como dijimos encuentra su aval normativo en el artículo 257 del Código Procesal Penal, ello a diferencia de la que se deriva del hecho que sea acogido un recurso de revisión penal contra una sentencia de condena al fondo dispuesta antijurídicamente, ya que en ese caso es el mismo juez que conoce de la revisión que puede determinarla (artículo 256 CPP). Dicha competencia del Tribunal Superior Administrativo viene determinada por el párrafo del artículo 1 de la Ley núm. 13-07, el cual dispone que esa jurisdicción conocerá de las acciones en responsabilidad patrimonial del Estado sin distinguir el tipo de persona jurídica, ente u órgano público imputado o las causas que la originen”.
Finalmente, desconocer la responsabilidad objetiva del Estado en los supuestos de prisión preventiva legítima no seguida de condena implica ignorar la naturaleza singular de esta medida cautelar y erosionar los principios constitucionales que rigen la responsabilidad patrimonial del Estado, pues dicha responsabilidad no descansa en la culpa, el dolo ni en la ilegalidad de la actuación jurisdiccional, sino en la necesidad de restituir el bien jurídico lesionado; se trata, en definitiva, de una obligación objetiva de reparación derivada del sacrificio excepcional impuesto a una persona en beneficio del interés general, cuya indemnización se erige como una exigencia ineludible del Estado de Derecho y como una expresión concreta del respeto a la dignidad humana, reafirmando así que garantía de la tutela efectiva reflejándose en el derecho fundamental de la libertad personal no concluye con la legalidad formal de la medida, sino que exige, cuando no media condena, una respuesta reparadora que preserve la coherencia del sistema constitucional y la credibilidad misma de la justicia.
[1] Las personas jurídicas de derecho público y sus funcionarios o agentes serán responsables, conjunta y solidariamente, de conformidad con la ley, por los daños y perjuicios ocasionados a las personas físicas o jurídicas por una actuación u omisión administrativa antijurídica.
[2] Excepcionalmente, se reconocerá el derecho de los ciudadanos a ser indemnizados incluso en ausencia de funcionamiento irregular, a la vista de las circunstancias del caso y, en especial, de la naturaleza de la actividad generadora de riesgos o de la existencia de sacrificios especiales o singulares en beneficio de la generalidad de los ciudadanos, derivados del ejercicio lícito de potestades administrativas.
[3] Los poderes públicos interpretan y aplican las normas relativas a los derechos fundamentales y sus garantías, en el sentido más favorable a la persona titular de los mismos y, en caso de conflicto entre derechos fundamentales, procurarán armonizar los bienes e intereses protegidos por esta Constitución.
[4] Sentencia núm. SCJ-TS-23-0557 de fecha 31 de mayo de 2023 emitida por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia.
