¿Por qué obedecemos las reglas? El papel de la sanción administrativa
Por Stalin Alcántara Osser
La Administración adopta cotidianamente decisiones que inciden desfavorablemente sobre los derechos o el patrimonio de las personas. Sin embargo, no toda decisión perjudicial constituye una sanción en sentido jurídico, aunque puedan ser percibidas como extremadamente desfavorables. Una expropiación, por ejemplo, puede resultar mucho más gravosa para su destinatario que una multa por estacionamiento indebido y, pese a ello, no posee naturaleza sancionadora. Lo que distingue a una sanción de otros actos desfavorables es que la misma se presenta como una respuesta a una conducta que el ordenamiento considera como ilícita o antijurídica.[1]
Asimismo, vale señalar que no toda reacción de la Administración ante una conducta contraria al ordenamiento puede calificarse como sanción. Ante ellas, el ordenamiento puede prever, meramente, un mecanismo de restauración del orden normal de las cosas alterado por dicha conducta; así sucede en el caso de las medidas resarcitorias o de las medidas de reposición. El cierre de un establecimiento que opera sin licencia, por ejemplo, puede funcionar como una medida de restablecimiento de la legalidad, destinada a hacer cesar una situación irregular, y no necesariamente como un castigo.[2]
El contenido material de la medida, por tanto, no basta para determinar su naturaleza jurídica. Una misma consecuencia —como el cierre de un establecimiento o la suspensión de una actividad— puede operar como sanción o como medida de restablecimiento, dependiendo de su fundamento legal y de la finalidad que persiga.
Para Santamaría Pastor, existe una sanción en sentido técnico cuando a una conducta ilícita se vincula la imposición de una privación o restricción de derechos con una finalidad represiva, pero también preventiva o disuasoria. Esa consecuencia no tiene que guardar una equivalencia exacta con el daño producido. Precisamente por su carácter punitivo, su imposición exige el cumplimiento de garantías materiales y procedimentales más rigurosas que las requeridas para adoptar otras medidas administrativas desfavorables.[3]
En términos semejantes, Tomás Cano Campos define la sanción administrativa como «un acto de contenido desfavorable previamente determinado en la Ley, dictado por la Administración como consecuencia de una conducta antijurídica, tras el correspondiente procedimiento sancionador y con una finalidad preventiva y disuasoria de conductas similares».[4]
De ambas formulaciones pueden extraerse sus elementos esenciales: i) la existencia de una conducta antijurídica; ii) una consecuencia desfavorable previamente establecida por la ley; iii) una finalidad represiva y preventiva; iv) la competencia de la Administración para imponerla; y iv) la tramitación del correspondiente procedimiento sancionador. La denominación utilizada por la autoridad no resulta determinante: una medida no se convierte en sanción simplemente porque así sea presentada, ni pierde esa naturaleza porque se le atribuya otro nombre.
Una vez delimitado el concepto, surge una cuestión más amplia: ¿son las sanciones las únicas o principales razones por las cuales las personas obedecen las reglas?
La concepción clásica sobre este tema fue formulada por Hans Kelsen, para quien «las sanciones se establecen por parte de un orden normativo para garantizar la eficacia de dicho orden»[5]. Desde esta perspectiva, la previsión de una consecuencia desfavorable presupone que el deseo de evitarla puede motivar una conducta conforme con la norma. Por eso, la eficacia de las reglas que ordenan o prohíben determinados comportamientos se encuentra relacionada con la aplicación efectiva de las normas que establecen las sanciones correspondientes.
De la concepción de Kelsen podemos destacar que un ordenamiento cuyas infracciones no producen consecuencias corre el riesgo de perder capacidad para orientar la conducta de sus destinatarios. Si las personas perciben que las reglas pueden incumplirse sistemáticamente sin que exista respuesta alguna, la autoridad práctica de esas reglas termina debilitándose.
Aunque, de igual modo, Kelsen advierte que el cumplimiento de una norma no tiene que estar motivado necesariamente por el temor a la sanción. Las normas pueden ser observadas por razones muy diversas, incluso difíciles de identificar: convicción, hábito, confianza en las instituciones, aceptación de su legitimidad, presión social, conveniencia o temor a las consecuencias jurídicas[6]. La sanción es, por tanto, un instrumento relevante para asegurar la eficacia del ordenamiento, pero no constituye la única razón por la cual las personas obedecen las reglas.
De lo anterior podemos afirmar que el sistema jurídico tiene una doble responsabilidad. Primero, debe definir con precisión las conductas prohibidas, dejando claro a los ciudadanos cuáles acciones están fuera de los límites permitidos por la ley. Esta definición debe ser detallada y accesible, de manera que todas las personas puedan entender qué comportamientos son inaceptables y cuáles son las expectativas legales en diferentes contextos.
Segundo, el ordenamiento debe asegurar que la aplicación de las consecuencias de infringir estas normas sean lo suficientemente disuasorias. Es decir, las sanciones deben ser adecuadamente severas para desalentar a las personas de violar las leyes, estas pueden variar desde multas, trabajos comunitarios, hasta la privación de libertad, dependiendo de la gravedad de la infracción.
Ahora bien, la eficacia no debe traducirse en excesos de la potestad sancionadora. Una sanción desproporcionadamente grave o aplicada de manera arbitraria, no fortalece necesariamente el cumplimiento de las reglas. Las consecuencias deben ser proporcionales a la infracción, aplicadas de manera coherente y precedidas de un procedimiento que permita comprobar los hechos, determinar la responsabilidad y garantizar el derecho de defensa.
En el ámbito administrativo, estas consecuencias pueden consistir en multas, suspensiones temporales, inhabilitaciones o restricciones de derechos previamente establecidas. La privación de libertad, en cambio, pertenece al ámbito de la respuesta penal y no debe presentarse como un ejemplo ordinario de sanción administrativa.
En definitiva, la prevención, la orientación, y la sanción no son mecanismos excluyentes, sino partes de una misma estrategia de cumplimiento. Así, la percepción de que una violación a la norma será detectada y sancionada es crucial para mantener el orden social, pues si las personas creen que pueden infringir las leyes sin consecuencias, la eficacia de todo el sistema normativo se ve comprometida.
[1] Juan Alfonso Santamaría Pastor, Principios de derecho administrativo general, vol. 2, 5.ª ed. (Madrid: Iustel, 2018), 338.
[2] Santamaría Pastor, Principios de derecho administrativo general, 338–340.
[3] Santamaría Pastor, Principios de derecho administrativo general, 340.
[4] Tomás Cano Campos, «Potestad sancionadora», en Diccionario de derecho administrativo, dir. por Santiago Muñoz Machado, vol. 2 (Madrid: Iustel, 2005), p. 1910
[5] Hans Kelsen, Teoría general de las normas (México: Trillas, 1994), 144
[6] Kelsen, Teoría general de las normas, 144–145.
