Apuntes sobre la competencia del Tribunal Superior Electoral: ¿Puede un tribunal conocer en amparo asuntos que no integran su competencia ordinaria?
Por Nikauris Baez Ramírez
El Tribunal Superior Electoral ha sufrido, desde su creación, una incomprensión de su competencia. La turbulencia ha afectado no solo el ejercicio mismo de las atribuciones propias de su fuero competencial, sino que se ha trasladado al ámbito político-partidario e, incluso, a los propios procesos electorales. Basta recordar cuando el Tribunal Superior Administrativo en 2020 suspendió una resolución de la Junta Central Electoral que establecía las posiciones en las que debían competir las organizaciones políticas. Como consecuencia, las organizaciones que postularon candidaturas en las elecciones municipales participaron con un determinado número en la boleta que, por la decisión de fondo ulterior, fue sustituido por otro para las elecciones presidenciales y congresuales. Es decir, en menos de tres meses hubo que modificar la propaganda electoral, las impresiones realizadas por la Junta Central Electoral y el propio mensaje dirigido al electorado.
Cuestión que, de haber recaído desde un inicio en su juez natural — el Tribunal Superior Electoral —, difícilmente habría desembocado en ese pequeño experimento institucional que terminó vulnerando todos los principios básicos del proceso electoral, como el de certeza y calendarización electoral, solo por mencionar algunos, al margen de todos los gastos en los que incurrieron las organizaciones políticas y las candidaturas para reconfigurar el mensaje, pasando, por ejemplo, de “vota por X en el recuadro 5”; a “vota por X en el recuadro 10”. Por tanto, no fue una mera fijación numérica la que se modificó; su lectura debe ser holística de cara a la propaganda electoral; al derecho de participación política y la predictibilidad del electorado.
Todo ello por la incomprensión del concepto “contencioso electoral“, cuya ambivalencia conceptual fue — y sigue siendo — acentuada por el Tribunal Constitucional, como lo demuestra la desafortunada sentencia que sostiene que las actas de escrutinio no pueden ser requeridas mediante una acción de amparo por ante el Tribunal Superior Electoral, sino siempre por ante el Tribunal Superior Administrativo, por tratarse de “información vinculada al derecho de acceso a información pública” (TC/1328/25), a pesar de que, para el caso: i) se establa en la etapa poselectoral del periodo; ii) el solicitante era un candidato; y, iii) era candidato de la demarcación y mismo nivel de elección respecto del cual solicitaba las actas de escrutinio. Me parece que no hay que aludir a su evidente conexidad, por tanto, esa restricción de competencia del Tribunal Constitucional me parece dantesca y violatoria frontalmente del principio de corrección funcional.
La incomprensión de lo contencioso electoral — que llevó a que cuestiones tan relevantes como el reconocimiento de organizaciones políticas, la distribución de fondos públicos y el propio orden de la boleta electoral fueran controladas por el Tribunal Superior Administrativo hasta un pasado reciente, esto es, hasta que definitivamente fue zanjada la cuestión por el legislador en la Ley 20-23, Orgánica del Régimen Electoral, con la brillante intervención ante la Comisión Bicameral del Congreso Nacional del magistrado Pedro Pablo Yermenos, que recuerdo con nitidez, en representación de su presidente y del otrora Pleno de Jueces de esa Alta Corte, siendo, a mi juicio, uno de los más grandes aportes de ese — ya no tan nuevo — cuerpo legislativo.
Previo a ello, cómo olvidar, cuando el legislador le atribuyó competencias en materia penal-electoral, siendo la República Dominicana el segundo país del mundo con una competencia de esa naturaleza, posteriormente declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional —por fortuna — (TC/0508/21). Del mismo modo, en materia de amparo, cuando el Tribunal Superior Electoral se atribuyó en una interpretación extensiva, mediante reglamento, competencia para conocer de asuntos gremiales, lo que también fue posteriormente declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional (TC/0164/24).
Desde ahí — desde su provisional competencia en materia de gremios profesionales — me surgió una duda: ¿Puede un tribunal conocer en amparo asuntos que no integran su competencia ordinaria? Se podrá objetar, para la aproximación de una respuesta, el carácter autónomo de la acción de amparo; este escueto análisis no renuncia a ese carácter; más bien, parte de él y se construye desde él. Sin embargo, la inquietud surge porque para aquel momento no existía en ninguna ley o reglamento vinculado a las competencias del Tribunal Superior Electoral ningún otro proceso — como la nulidad de elecciones gremiales — cuyo conocimiento ordinario correspondiera al Tribunal Superior Electoral. En aquel momento, al margen de todas las objeciones que pivoteaban en negar esa competencia, mi respuesta sobre este aspecto concreto siempre fue negativa. En este artículo pretendo desarrollar esa inquietud, ahora a propósito de la competencia que el Tribunal Superior Electoral asume en materia de amparo respecto de cuestiones vinculadas con las actas del estado civil y las cédulas de identidad y electoral.
Mediante la Sentencia núm. TSE/0033/2025, el Tribunal Superior Electoral asumió su competencia para conocer una acción de amparo argumentado para ello que la naturaleza dual de la cédula de identidad y electoral y su vinculación con el derecho al sufragio justificaban su intervención. Sin embargo, estimo que dicho precedente debe interpretarse de manera restrictiva, pues la competencia del Tribunal solo puede emanar de la Constitución y de la ley y no extenderse por un presunto criterio de afinidad. De ahí que, cuando la controversia tiene por objeto actuaciones administrativas derivadas del Registro Civil o de la expedición de la cédula de identidad y electoral — y no la tutela inmediata de derechos político-electorales — el conflicto pertenece al ámbito administrativo y registral, cuya competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria, criterio que, además, encuentra respaldo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha reconocido la existencia de vías ordinarias idóneas para conocer de las controversias relativas al Registro Civil (véase, por todas, TC/0101/22, posteriormente reiterada en las Sentencias TC/0428/24, TC/0070/25, TC/0887/25 y TC/0686/26).
De ahí que estimo pertinente, por tanto, deslindar la competencia del Tribunal Superior Electoral cuando se esté frente a una reticencia en la entrega o devolución de la cédula de identidad y electoral, siempre que ello no tenga necesaria conexidad con el registro civil y, de hecho, puede tratarse de una restricción que puede provenir de un tercero. Por ejemplo: i) cuando se intenta comprar el voto y, para ello, se retienen físicamente las cédulas de identidad y electoral; ii) cuando una entidad pública o privada retiene la cédula o se niega a su devolución como mecanismo de presión para la terminación de un determinado servicio o el cumplimiento de una obligación; iii) cuando el empleador, una entidad financiera o cualquier particular retiene la cédula como mecanismo de presión o garantía para el cumplimiento de una obligación; iv) cuando un centro educativo, establecimiento comercial o cualquier otra institución condiciona la devolución de la cédula al cumplimiento de requisitos ajenos a la identidad de su titular; v) cuando la cédula es retenida por particulares con el propósito de impedir que su titular ejerza oportunamente derechos políticos; vi) cuando una autoridad o funcionario retiene la cédula sin habilitación legal para ello o fuera de los supuestos previstos por el ordenamiento jurídico, es decir, estas son acciones que, con relación al plástico —otrora tarjeta de identidad—, menoscaban el derecho fundamental de elegir y ser elegible.
Como se aprecia, el catálogo de acciones u omisiones indicadas se encausa, en principio, a través de una acción en aras de la protección del derecho a la identidad. Sin embargo, podría –y bajo el riesgo de proponer un sofisma– encuadrarse en una limitación al derecho a elegir y ser elegible, ya sea impidiendo el reconocimiento de una precandidatura o candidatura o, incluso, el derecho a votar dentro y fuera de las estructuras partidarias, dependiendo del momentun en que tales acciones sean perpetradas. Si tiene el efecto descrito, que impacta la esfera político-electoral, ello, podría constituir una acción susceptible de control por ese fuero jurisdiccional, en aras de que cese la retención ilícita.
Aunque me realizo un auto reparo con un criterio de la Suprema Corte de Justicia (SCJ-TS-24-2520), con el que concuerdo, en razón del cual:
(…) la jurisdicción contenciosa administrativa no tiene el monopolio del control al derecho de la actividad administrativa, sino que intervendrán otros órdenes jurisdiccionales, tales como serían el laboral, que aplica al caso objeto de esta sentencia, la jurisdicción inmobiliaria, en los casos que involucren la actividad administrativa registral; y la civil, en los casos que involucren disputas entre comerciantes referentes a diferentes modalidades de la propiedad industrial al tenor de la Ley núm. 20-00.
31.Preciso es distinguir aquí que cuando esas jurisdicciones solucionan dichos conflictos no solo aplican las normas relacionadas con su competencia de atribución (laboral, inmobiliaria y civil) y correlativas a la dimensión privada del conflicto, sino que también aplican, con igual intensidad, las normas de derecho administrativo que correspondan al momento en que procedan a controlar la actividad administrativa de que se trate y de cuya solución dependa parte o todo del conflicto, lo que constituye la dimensión pública del problema. Esto ocurre de igual manera cuando la jurisdicción administrativa aplica el derecho privado en el control de la actividad administrativa de los órganos y entes de la administración pública ya que esta última está vinculada a todo el derecho y no solo al derecho administrativo.
De ese criterio se desprende que no todos los actos de la administración son susceptibles de control por la jurisdicción contencioso-administrativa, sino que, dependiendo del grado de especialidad, pueden ser conocidos por la jurisdicción laboral, civil, inmobiliaria y, agregamos, por el Tribunal Superior Electoral, siempre debiendo observar, con igual intensidad, la materia de su especialidad y los principios del derecho administrativo. Extrapolando ese criterio al caso, nos preguntamos: ¿será que un amparo de esta naturaleza debe ser conocido siempre por la jurisdicción civil por el derecho primerísimo a la identidad o, por el contrario, cuando sobrevenga próxima al período electoral, corresponde al Tribunal Superior Electoral por la incidencia directa que proyecta sobre el derecho a elegir y ser elegible?
Dejamos ambas propuestas sobre la mesa. No sin poner de relieve que ello podría erigirse, como he dicho, en un sofisma, pues el derecho vitalísimo asociado a la retención de la cédula es el de identidad que, por su carácter, tiene múltiples derechos conexos. Lo contrario también nos invitaría a entender que la jurisdicción laboral podría ser competente si hay limitación al derecho al trabajo o a la seguridad social. Es decir, me parece que lo medular será siempre la identificación del casco duro del derecho para poder entender —y aplicar— el criterio de afinidad y de juez natural.
Por otro lado — y en un ejercicio de encuadre de la competencia del Tribunal para acciones de amparo con naturaleza conexa a los actos de los actos del estado civil — pudiera sostenerse que, aunque la ley solo le reconoce competencia para conocer de acciones de amparo cuando virtualmente exista una amenaza o vulneración de derechos político-electorales, que, como se ha dicho, dependerá del tiempo en el que sean ejercidas, esta podría extenderse a materias respecto de las cuales el propio Tribunal ostenta competencia en asuntos ordinarios, como ocurre con las rectificaciones de actas del estado civil y, ahí no habría que verificarse el momento de la ocurrencia, pues el apoderamiento partiría de una competencia que, por afinidad, tiene a través de las vías ordinarias.
Por ejemplo, si la actuación que ejecute la administración presuntamente restrictiva de derechos fundamentales – incluido el de la identidad – estuviese vinculada a: a) que un ciudadano tenga inhabilitada su acta de nacimiento —y, por tanto, su cédula de identidad y electoral— por una rectificación de la fecha de nacimiento, en razón de que existen parientes con la misma o una fecha cercana, supuesto que la administración determina como falsedad de datos; o, b) cuando la restricción obedezca a la vinculación de un acta de nacimiento con la cédula de identidad y electoral de uno de los padres, identidad respecto de la cual existe una falsedad de datos y, por ello, deban rectificarse dichos números en las actas de quienes figuren como sus descendientes.
Estos dos supuestos podrían suponer una extensión de las competencias del Tribunal Superior Electoral, no solo por su eventual vinculación con los derechos político-electorales, sino por una protección directa del derecho a la identidad, ello en tanto, en cualquier caso, es el juez del fondo de la cuestión. Es decir, puede decidir todo lo conexo al derecho fundamental que, por las vías ordinarias, está llamado a resarcir. Naturalmente, este ejercicio lo exponemos en aras de aportar a la doctrina jurisprudencial del Tribunal y a una posible extensión teleológica que no se vea maniatada por el positivismo que, se insiste, parece supeditar la competencia del Tribunal en materia de amparo exclusivamente a lo político-electoral.
La idea a retener sobre la vinculación del amparo para la protección del derecho a la identidad, cuando la vulneración invocada tenga como base que la acción para “subsanar” la falsedad que endilga la administración —en este caso, la gestora del registro civil—, es que el Tribunal Superior Electoral sería igualmente competente para conocer de cualquier aspecto que estuviese vinculado con un eventual apoderamiento por vías ordinarias, como lo ponen de relieve los dos ejemplos expuestos sobre las rectificaciones, de su exclusiva competencia. Ello le permite, incluso, que pueda disponer la inadmisión del amparo y el conocimiento del asunto a través de la vía ordinaria — dentro de su propio fuero competencial — si estimase que la controversia involucra aspectos de legalidad o requiere medidas de instrucción cuya ordenación sean incompatibles con la naturaleza del amparo.
En palabras más simples — si es que hasta aquí no hemos sido lo suficientemente claros —: sería competente para conocer de la acción de amparo, aun cuando la reticencia sea conexa a una suspensión previa del acta de nacimiento, es decir, de un acto del estado civil, si la actuación de la administración está asociada a un aspecto que, por la vía ordinaria —por tratarse de una rectificación—, es de exclusiva competencia del Tribunal Superior Electoral.
Lo que se expone no es menor. Estimo que el juez que tiene la afinidad de la competencia ordinaria es el que, con mayor entidad, puede decidir la suerte de una acción de amparo, pues podría verificar, conforme a la sana crítica y máxima de experiencia que arroja su expertis en los casos ordinarios, si la actuación de la administración tiene una naturaleza tal para continuar o si, por el contrario, debe ser cesada a través de una acción de amparo; lo que – con todo respeto – no podría necesariamente verificar el Tribunal si la conexidad deviene de un supuesto de suplantación de identidad [en sus cinco tipos: 1. Dos números de cédula de identidad y electoral vinculados a un mismo número de evento de nacimiento. 2. Suplantación a un fallecido en sus dos casuísticas: i) cuando la persona nunca portó un documento de identidad y electoral, por haber fallecido antes de alcanzar la mayoría de edad; o ii), cuando el ciudadano porto cédula de identidad y electoral, fallece y ello no se declara. 3. Una cédula vinculada a un evento de nacimiento, pero utilizada dicha cédula por dos personas. 4. Una persona titular de un acta de nacimiento vs. Una persona que, con esos datos obtienen una cédula. 5. Dos números de cédula de identidad y electoral vinculadas a un mismo número de evento de nacimiento]; falsedad de datos o cualquier otra irregularidad atribuible a un acto del estado civil, sin que — se reitera — sea objeto de rectificación.
Entender lo contrario — y extenderlo a supuestos más allá de los indicados — genera, en la actualidad, un claro conflicto competencial, en el que la jurisdicción civil — e incluso la contencioso-administrativa — se atribuye esta misma competencia por la vía de amparo. Ello ha dado lugar a que, actualmente, tres jurisdicciones conozcan de las mismas acciones, lo que, sin dudas, pivota en detrimento de la seguridad jurídica y germina un dispendio competencial que lacera a los administrados y, por qué no decirlo, a la propia gestora del Registro Civil.
La idea anterior — en ciernes, si se quiere — ha sido esbozada por el propio Tribunal Constitucional. Aunque no de forma expresa, en un no muy difícil ejercicio de intelección, ello salta a la vista. Veamos: En su sentencia TC/0156/13 estableció que: “El derecho a la indemnización reclamada depende (…) de que las empleadas públicas demuestren que fueron “cesadas” en sus funciones de manera injustificada. Por lo cual resulta que en la especie no se trata simplemente de que la institución demandada este obligada a pagar la referida indemnización en un plazo establecido, sino que dicho pago está condicionado a que se demuestre que el “cese” de las funciones fue ordenado de manera arbitraria. La prueba del “cese” injustificado de funciones debe hacerse por ante la vía ordinaria, en particular, por ante el Tribunal Superior Administrativo, por tratarse de una cuestión cuya solución adecuada requiere el agotamiento de los procedimientos de prueba ordinarios. (…) Corresponde, pues, el juez ordinario, y no al de amparo, establecer cuando procede el pago de impuestos”.
En su sentencia TC/0225/13 estableció que “la ilegalidad de una resolución o la rescisión de un contrato intervenido por organismos públicos con un particular debe ser ventilada ante la jurisdicción contenciosa administrativa en materia ordinaria, a la cual corresponde dirimir la indicada litis, tal como lo señala el artículo 165 de la Constitución de la República”.
En su sentencia TC/0084/12, en relación con la devolución de un bien incautado -en ese caso, un vehículo-, en virtud del artículo 190 del Código Procesal Penal ocasión en la que, además, afirmó que “el Juez de la Instrucción cuenta con los mecanismos y los medios más adecuados para determinar la procedencia o improcedencia de la entrega o devolución de un bien mueble que ha sido incautado como cuerpo del delito. Es dicho juez, además, quien está en condiciones de dictar una decisión en un plazo razonable y que se corresponda con la naturaleza del caso. (…) Debemos destacar, por otra parte, que el juez de amparo no está en condiciones de determinar la procedencia o improcedencia de la pretensión del accionante, ya que tal decisión supone establecer si la investigación permitirá prescindir del secuestro del referido vehículo; aspecto penal que corresponde resolver a la jurisdicción especializada en la materia”.
Lo mismo dijo en su sentencia TC/0261/13, pero en relación con la devolución de un arma de fuego. Y, asimismo, en su sentencia TC/0280/13, en relación con la devolución de una suma de dinero, precisando en este caso que el juez de instrucción es “el funcionario judicial que dispone del conocimiento y la información pertinentes sobre la investigación penal de que se trate”.
En su sentencia TC/0083/12, mediante la cual derivó el asunto “ante el juez de los referimientos o ante el juez apoderado del embargo”, en el entendido de que “el procedimiento de referimiento está previsto para resolver los casos urgentes, de manera tal que siguiendo el mismo existe la posibilidad de obtener resultados en un plazo razonable”, y, además, reiteró su criterio de que “el juez de amparo no está en condiciones de determinar la procedencia o improcedencia de la pretensión del accionante, ya que tal decisión supone establecer la regularidad del embargo retentivo de referencia, lo cual implica determinar aspectos de las materias civil y procesal civil, las cuales corresponde dirimir a la indicada jurisdicción”.
En su sentencia TC/0118/13 consignó que “determinar si el referido Contrato de Póliza debe ser o no debe de ser ejecutado es una cuestión de fondo a delimitar por la jurisdicción correspondiente, ya que ello implicaría determinar si existe o no violación contractual para lo cual es necesario interpretar la convención suscrita entre las partes, aspecto este que es competencia de los jueces de fondo”.
De la línea jurisprudencial expuesta se pone meridianamente de relieve que el Tribunal Constitucional ha construido un criterio uniforme según el cual el juez de amparo no está llamado a sustituir al juez natural del fondo cuando la tutela del derecho fundamental invocado exige resolver aspectos cuya determinación corresponde, por disposición legal, a una jurisdicción especializada. La razón — a mi modo de ver — no solo recae en la existencia de una vía ordinaria, sino, principalmente, en que el juez del fondo es quien dispone del conocimiento técnico, la experiencia, los mecanismos de instrucción y la competencia material para adoptar una decisión adecuada sobre la controversia.
Por lo anterior nos permitimos sostener que si la actuación administrativa que se reputa lesiva del derecho a la identidad o de los derechos político-electorales encuentra su causa en una cuestión cuya resolución ordinaria corresponde al Tribunal Superior Electoral — a través de las rectificaciones de actas del estado civil —, es ese órgano jurisdiccional el que se encuentra en mejores condiciones para valorar la juridicidad de la actuación administrativa, aun cuando ello ocurra en el marco de una acción de amparo. Si el Tribunal estimase que la controversia requiere una actividad probatoria o el examen de aspectos de legalidad incompatibles con la naturaleza sumaria del amparo, el propio Tribunal podría reconducir el conocimiento del asunto hacia la vía ordinaria de su propio fuero competencial, sin necesidad de declinar la controversia a una jurisdicción distinta, declarando su competencia y, a su vez, desapoderándose por la correspondencia a otra vía ordinaria que no es de su competencia.
De ahí que, si no es el Tribunal competente para los procesos ordinarios por afinidad, tampoco debería serlo para el amparo por extensión, de ahí que la respuesta a si ¿puede un tribunal conocer en amparo asuntos que no integran su competencia ordinaria?, sea negativa, salvando el aspecto de proximidad con el período electoral y ahí sí, la comprobación directa de amenaza al derecho a elegir y ser elegible, siempre que no pase de soslayo la causa y entidad de la privación, lo que deberá leerse enclave con el criterio de la SCJ-TS-24-2520, y verificarse sino debe ser la jurisdicción ordinaria la competente, aunque aplicando con igual intensidad el análisis sobre la identidad y los derechos de ella derivados, como el de elegir y ser elegible.
Sin que lo expuesto suponga un entuerto o un esfuerzo artificio de deslinde competencial que enrede aún más los entresijos de la atribución material del Tribunal Superior Electoral, esperamos que constituya un aporte al fortalecimiento de una jurisdicción que nació maniatada y que el tiempo ha sabido reivindicar.
