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B.1. Sumatoria de todos los votos válidos emitidos en la elección presidencial, senatorial, de diputados y municipal, excluyendo los votos válidos obtenidos por aquellas organizaciones que hayan perdido personalidad jurídica.

B.2. Sumatoria de los votos válidos obtenidos de manera individual por cada partido, agrupación y movimiento político en cada uno de los niveles de elección.

Distribución total de los fondos

Como se aprecia con la fórmula propuesta, se corrigen las distorsiones que genera la formula actual, en tanto:

1)El partido más votado en la elección con 43.7273% de los sufragios, recibe una contribución económica en proporción a su fuerza electoral;

2)la contribución económica del Estado así cifrada no representa el riesgo de que un solo partido se ubique dentro de una categoría porcentual, pudiendo recibir una contribución mayor a la de partidos con más cantidad de votos, dado que se suprime la categorización por niveles porcentuales de votación;

3)Se corrige la falta de regulación normativa[3] en cuanto a la distribución de fondos públicos a las agrupaciones y movimientos políticos, a los cuales se les calcula una formula distinta no prevista por el legislador dado su alcance electoral que se limita a un determinado municipio. En la actualidad no acceden a la contribución en proporción a sus votos válidos obtenidos de forma individual, sino del porciento de votación que obtuvo dentro de una demarcación a la que se extiende su alcance político-electoral[4]; y

4)el valor económico del voto individual de cada ciudadano y ciudadana dominicana es el mismo respecto a cada organización política.

De ser aprobada la propuesta se estaría más cerca de que el Estado dominicano materialice los principios de equidad y proporcionalidad en la contienda, con una fórmula de distribución del dinero público que incentiva la pluralidad política sin menoscabar la estabilidad del sistema de partidos. La pelota estará en la Cancha del Congreso, corresponde a nuestros legisladores y legisladoras no solo propiciar, por la vía legislativa, la confección de un sistema que garantice elecciones equitativas a través de un piso igualitario que distribuya iguales montos entre partidos políticos de nuevo reconocimiento y todos aquellos que conserven personalidad jurídica, sino la protección de los efectos del ejercicio del sufragio activo, en cuanto tanto cada ciudadano y ciudadana dominicana incide -o debería incidir- en la distribución de la contribución económica del Estado, constituyendo su voto un mecanismo para endosar la presencia y permanencia democrática de la organización respectiva dentro del ecosistema político-partidista: mayor respaldo ciudadano = mayor contribución económica en proporción a la fuerza electoral.

Llegado a este punto, es importante referirnos a la segunda cuestión, esto es al carácter de los actos emitidos por el órgano administrativo electoral por medio de los cuales se distribuyen los fondos o contribuciones públicas a las organizaciones políticas una vez intervenidas las asambleas electorales o comicios, constituyendo estas, naturalmente, un hecho consolidado, subsecuentemente abordaremos las elecciones intervenidas en dos mil dieciséis (2016) y las asignaciones o contribuciones realizadas desde dos mil diecisiete (2017) hasta dos mil veinte (2020).

Antes de abordar la hipótesis que sostengo en el artículo -y justo para sostenerla- considero oportuno dejar constancia, de entrada, de las características de la actividad administrativa electoral desplegada para asignar los fondos públicos a las organizaciones políticas, así como el carácter de este acto que califico -a contrapelo de lo asumido por la jurisdicción constitucional[5]– como un acto administrativo electoral[6].

Los recursos presupuestarios destinados al financiamiento público de las organizaciones políticas no forman parte del patrimonio de la Junta Central Electoral, por lo que esta no podrá alterar el cálculo para su determinación ni los montos que del mismo resulten conforme a la ley, ello significa que si bien pesa sobre la administración la obligación de emitir un acto jurídico o más propiamente dicho, un acto administrativo, en el cual -conforme la legislación vigente- se consigne el por ciento de votación que alcanzó cada organización política de forma individual; y en razón de ese por ciento, cuál categoría le corresponde para acceder a la contribución de ahí que se especifique el monto que le debe ser desembolsado por partidas en cada año, no es atribución de esta segmentarlo de su presupuesto anual sino que -se insiste- le es entregado a estos fines de forma predeterminada. Dicho esto, es importante precisar cuál es la característica del acto intervenido, aludiendo a las calificaciones doctrinarias -para lo que aquí interesa- del acto administrativo constitutivo y declarativo[7].

Así las cosas, para García De Enterría los actos constitutivos son los que crean, modifican, extinguen relaciones o situaciones jurídicas subjetivas en otros sujetos, los destinatarios, o en la propia Administración, en cambio los declarativos acreditan un hecho o situación jurídica, sin incidir en su contenido[8]. Preceptúa el autor que no todos los actos constitutivos son discrecionales, afirma que con toda frecuencia lo son también los actos reglados que constatan la situación construida por la Ley como supuesto de hecho del efecto preceptivo general que dicha Ley impone cuando ese efecto se condiciona a la constatación administrativa previa (actos de constatación o fijación –accertamenti, en la doctrina italiana; Feststellungen, en la alemana-constitutivos)[9].

Para el magistrado chileno, Iván Aróstica Maldonado, el acto administrativo meramente declarativo es el que se limita sólo a reconocer un derecho preexistente, que tiene su fuente en la ley, en una sentencia o en un reglamento anterior (un tal acto administrativo declarativo se justifica por razones de certeza, para marcar con nitidez la titularidad del derecho y para facilitar el cumplimiento de la obligación que pesa sobre la Administración). A menos que la ley o el reglamento diga otra cosa, debe entenderse que el derecho se incorpora al patrimonio del interesado desde que éste cumplió los requisitos y condiciones previstas en dicha ley o reglamento.[10]

Somos de opinión que las condiciones requeridas para acceder a la contribución económica del Estado parten de un hecho generador del derecho: la celebración de elecciones, además de este hecho o, -si se quiere- condición jurídica, el legislador orgánico preceptúa los criterios para categorizarlas partiendo de los derechos que se generan a partir de la celebración de elecciones. Por tanto, consideramos que el acto que emite la Junta Central Electoral distribuyendo los fondos es reglado, tiene un carácter declarativo con cierto efecto constitutivo, que se refuerza más cuando el órgano administrativo lo adopta ejercitando una potestad con cierto grado de discrecionalidad. Esto en tanto en el acto se limita, en principio, a determinar algo que ya de lege lata está en vigor, no obstante, asentarlo con fuerza vinculante. En todo caso, es un acto favorable revestido de presunción de estabilidad.

Dicho lo anterior, abordemos la hipótesis: las elecciones de dos mil dieciséis (2016) tuvieron lugar bajo el paraguas legal -en cuanto al criterio para la distribución del financiamiento político público- del artículo 1 de la derogada Ley No. 289-05 que modificó a su vez el artículo 50 y el párrafo de la Ley Electoral No. 275-97 –derogado a su vez a partir de la entrada en vigencia de la Ley 33-18 de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos-.

El mencionado artículo 1 de la Ley 289-05 (que modificó el artículo 50 de la Ley núm. 275-97 de la Ley Electoral) pone de manifiesto que el legislador de entonces se decantó por establecer, si se quiere, dos niveles de categorización por porcentajes, esto es: i) 80% distribuido en partes iguales entre los partidos que obtuvieron más de un cinco por ciento (5%) de los votos válidos emitidos en los últimos comicios; y, ii) el restante ocho por ciento (8%) distribuido en proporción a los votos válidos obtenidos por cada uno de los partidos que obtuvieron menos del cinco por ciento (5%) de los votos válidos emitidos en las últimas elecciones. Vale decir que contemplaba un doce por ciento (12%) distribuido en partes iguales entre los que obtuvieron menos de un cinco por ciento (5%) de los votos válidos emitidos en las elecciones previas y los de nuevo reconocimiento si los hubiere. Es decir, existía en la anterior legislación el método combinado: fuerza electoral ^{[insistimos, con la distorsión de porcentajes]} y “piso igualitario”.

Este criterio de segmentación porcentual fue aplicado por la Junta Central Electoral -al margen de las controversias litigiosas respecto al nivel de elección a utilizar, pues lo importante a los fines de la hipótesis que pretendo sostener son los criterios porcentuales para la distribución, no así el o los niveles de elección que se tomaron en consideración para la aplicación del por ciento[11], una vez intervenidos los comicios, por primera vez en dos mil diecisiete (2017)[12]. Se reitera que los actos emitidos por la Junta Central Electoral realizando la distribución presupuestaria poseen: la cantidad de votos válidos obtenidos individualmente por la organización política respectiva[13] y, consecuentemente, el porciento que alcanzó; habida cuenta de ese porciento, cuál categoría le corresponde para acceder a la contribución, a los fines de la Ley 289-05, si entra dentro del 80% o del 8% en razón de su “fuerza electoral”.  

Sin embargo, con la entrada en vigencia de la Ley 33-18 de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, la Junta Central Electoral varió la base legal para la aplicación de la distribución económica del Estado a las organizaciones políticas[14]. El art. 61 de la Ley 33-18 establece que le corresponde a las asociaciones políticas el ochenta por ciento (80%), distribuido en partes iguales entre los partidos que hayan alcanzado más del cinco por ciento (5%) de los votos válidos emitidos en la última elección; un doce por ciento (12%) distribuido entre todos los partidos políticos que hayan alcanzado más del uno por ciento (1%) y menos del cinco por ciento (5%) de los votos válidos en la última elección; y un ocho por ciento (8%) distribuido entre los partidos que hayan alcanzado entre cero 0.01% y 1%.  

La nueva disposición cambió sustancialmente el criterio para la distribución, en tanto suprimió el derecho de las organizaciones políticas de nuevo reconocimiento a acceder a la contribución económica del Estado; creó nuevos porcentajes para categorizar en razón de la “fuerza electoral”; y eliminó la distribución en partes iguales entre las organizaciones políticas que obtuvieren menos del cinco por ciento (5%) de los votos y, no obstante  ello, la Junta Central Electoral aplicó la nueva disposición legal modificando los efectos derivados de una situación jurídica consolidada que fue, lógicamente, las elecciones celebradas en dos mil dieciséis (2016), que produjeron derechos adquiridos que no debían -o no debieron- ser modificados o alterados por la entrada en vigencia de otra norma cuando ya el hecho estaba consumado.

Al respecto ha explicado la jurisdicción constitucional[15] que el principio de irretroactividad es la máxima expresión de la seguridad jurídica. Conviene precisar, a la par, que el concepto de derechos adquiridos, para lo cual debe considerarse que toda disposición normativa está constituida por dos elementos: uno material y otro formal. El primero se refiere al supuesto o hipótesis de hecho, previsto en la disposición de que se trate; el segundo, a la conclusión jurídica surgida como consecuencia directa de la ocurrencia de aquellos supuestos e hipótesis fácticas. Comprobado el hecho, nacen los efectos jurídicos que la ley le asigna, y que son, precisamente, los derechos adquiridos. Así, estos derechos deben ser entendidos como las consecuencias jurídicas nacidas en virtud de una ley vigente al cumplimiento del hecho previsto en la misma ley.

De lo anterior se concluye que: el artículo 1 de la Ley 289-05 derogada, establecía, para generar derechos a los fines de acceder a la contribución económica del Estado por parte de las organizaciones políticas, que hayan intervenido elecciones (hipótesis formal);  el supuesto factico como condición de acceso tuvo lugar en dos mil dieciséis (2016), esto es las asambleas electorales celebradas (hipótesis material); y, en razón de ello, la contribución económica del Estado si bien se realiza cada año de forma prorrateada -en ese momento mensualmente, salvo en años electorales-, lo cierto es que se debió hacer en razón del mismo criterio erigido inicialmente, en tanto el derecho adquirido no se genera o actualiza a través del acto administrativo electoral, sino a través de la norma legal que lo condiciona a la celebración de elecciones, por tanto el criterio debe permanecer sin alteraciones que impliquen un menoscabo a derechos adquiridos derivados de hechos consumados al amparo de una norma que, en ese momento, se encontraba vigente.

De ahí que la aplicación de las disposiciones relativas al financiamiento político público que instituyó la Ley 33-18, debió entrar en vigor o, más propiamente, regular la asignación de la contribución económica del Estado a las organizaciones políticas una vez intervenidas las elecciones de 2020 y no antes, como sucedió, dado que por mandato del artículo 110 constitucional, en ningún caso los poderes públicos o la ley podrán afectar o alterar la seguridad jurídica derivada de situaciones establecidas conforme a una legislación anterior.

En sentido analógico, El Tribunal Constitucional[16] tuvo la oportunidad de pronunciarse desestimando la promoción de un medio de inadmisión fundando en la falta de objeto en el que se argüía que el acto emitido por la Junta Central Electoral asignando los fondos había surtido o desplegado sus efectos jurídicos. A juicio de la jurisdicción constitucional como la asignación del presupuesto se produce en actos sucesivos la solicitud de suspensión formulada no perdía vigor en cuanto a las pretensiones perseguidas, de ahí que no devenía en inadmisible. Esto pone de relieve que la visión del órgano constitucional converge con lo hasta ahora expuesto, en el sentido de que si bien intervienen distintos actos dado que el presupuesto es anual y se prorratea la asignación, lo cierto es que se producen en razón del mismo hecho generador del derecho: las elecciones que una vez consumadas se convierten en hechos consolidados. Los actos dictados por la administración electoral sobre el particular no pueden alterar la previsibilidad, la certeza y seguridad jurídica, traducida en este caso en la vulneración de derechos adquiridos en detrimento de las organizaciones políticas.

En conclusión, sobre el segundo aspecto y para dotar de características al acto administrativo electoral de asignación de fondos, es dable retener que: i) es -o debería ser- un acto reglado nacido al amparo de una Ley; ii) es un acto favorable revestido de una presunción de estabilidad; iii) pesa sobre la administración su emisión para concretar los derechos adquiridos nacidos en razón de las disposiciones legales; iv) que las asignaciones presupuestarias se realicen cada año -dado el principio de anualidad de la contribución- en un cuatrienio después de celebradas las asambleas electorales, y por tanto se requiera la emisión de un nuevo acto administrativo electoral, no significa en modo alguno que la Junta Central Electoral pueda modificar los derechos adquiridos, el criterio está atado al primer acto emitido después de intervenidos los comicios, nacido naturalmente de la disposición legal.

Esta hipótesis cobra vigencia en razón de la propuesta realizada por la Junta Central Electoral que modifica los criterios de acceso de las organizaciones políticas a la contribución económica del Estado que, de no corresponderse con las causas previstas constitucionalmente, deberán necesariamente regir una vez intervenidas las elecciones de dos mil veinticuatro (2024) y no antes. Los derechos adquiridos no deben modificarse cuando el hecho generador se ha consumado, desplegando todos sus efectos jurídicos, incluido, lógicamente, las condiciones de acceso al financiamiento político público.

[1] Abogada. Cursó maestría en Alta Gerencia en Partidos Políticos en la Universidad Católica Santo Domingo (UCSD); Maestranda en Derecho Constitucional y Procesal Constitucional en la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), con experiencia laboral tanto en la jurisdicción contenciosa electoral como en la administración electoral, correo electrónico: nikaurisbaez10@gmail.com

[2] En la actualidad el artículo 61 de la Ley 33-18 de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos dispone tres tipos de porcentajes para calificar la cantidad de votos válidos obtenidos individualmente por cada organización política y, consecuentemente, tres porcentajes de distribución de la contribución económica del Estado.

[3] Las disposiciones normativas contenidas en el artículo 61 de la Ley 33-18 están destinadas o dirigidas a tres (3) sujetos o la colectividad de organizaciones políticas, esto es a los partidos, agrupaciones y movimientos políticos, no obstante en cada uno de sus numerales se refiere a los “partidos políticos”, máxime, cuando se dispone “última elección” -y al ser estas las presidenciales, senatoriales y de diputaciones- el legislador excluye a los movimientos políticos[3] los cuales de conformidad con la Ley son de alcance local y un ámbito de carácter municipal, incluyendo los distritos municipales que les correspondan y el Distrito Nacional. Los movimientos políticos pueden presentar candidaturas en un municipio, sus distritos y en el Distrito Nacional, es decir su alcance es solo municipal y no en todos los municipios del territorio nacional, sino únicamente en el que se extiende su alcance que podría ser, por ejemplo, únicamente Boca Chica.

[4] Se recuerda en este punto que como el método de distribución es una distorsión de la fuerza electoral, el cálculo para categorizar en porcentajes (y no en proporciones de votos) pudiera producir que cuando un movimiento político postula candidatos en solo un municipio, el total de los votos válidos que obtuvo en ese municipio -y solo considerando tal municipio-, en términos porcentuales pudiera ser igual a la de un partido político que postuló candidatos en todos los municipios del territorio nacional -y a su vez en todos los niveles de elección- y cuyo total de votos válidos pudiese ser mayor, de modo que por eso en la actualidad la JCE se decanta por establecer una formula distinta para este tipo de asociaciones políticas.  

[5] Véase sentencia TC/0611/19 dictada por el Tribunal Constitucional en fecha veintiséis (26) de diciembre de dos mil diecinueve (2019).

[6] En razón de que es un acto susceptible de vulnerar derechos político electorales.

[7] Pese a consignarse que se trata de un acto administrativo electoral, se alude a las construcciones doctrinales dadas por el derecho administrativo, a los fines de construir respecto a este acto especifico un concepto. 

[8] Otros autores lo catalogan como un acto “neutral” (ni favorable ni desfavorable) en tanto no modifica o crea ninguna situación jurídica, sino que se limita a certificarla.

[9] Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo. I (Madid: Civitas Ediciones, 2004).

[10] Iván Aróstica Maldonado, “Una clasificación de los actos administrativos”, Revista Actualidad Jurídica 34 (julio 2016)

[11] Mediante la Resolución No. 02/2017 la Junta Central Electoral, estableció un criterio distinto para la determinación de la distribución de la contribución económica del Estado a los partidos políticos reconocidos, que había establecido mediante el Acta No. 31/2016. Dispuso que la categorización de los partidos políticos para los fines de la distribución de la contribución económica del Estado, sería el resultado de la sumatoria de los votos válidos emitidos por los electores y obtenidos de manera individual por todos los partidos políticos en todos los niveles de elección disputados en las elecciones generales del 15 de mayo de 2016. El Tribunal Superior Electoral mediante sentencia TSE-013-2017, anuló la resolución predicha por considerarla violatoria a los artículos 69.5 y 110 de la Constitución de la República, declarando, en consecuencia, que el criterio a ser aplicado para la categorización de los partidos políticos será el establecido en el Acta Núm. 31/2016, adoptada por la JCE, es decir, los votos obtenidos a nivel presidencial. No obstante, el Tribunal Constitucional mediante la sentencia TC/0611/19 anuló la Sentencia dictada por el TSE, y ordenó el envío del asunto litigioso por ante el TSA, por entender el TC que el TSE no tenía competencia para decidir al respecto.

[12] Véase Reglamento dictado por la Junta Central Electoral [https://jce.gob.do/DesktopModules/Bring2mind/DMX/Download.aspx?EntryId=7791&Command=Core_Download&language=es-ES&PortalId=1&TabId=190]

[13] Los cuales se hacen en razón de actos previos considerados por la doctrina como “actos calificadores de elecciones”.

[14] Véase Reglamento dictado por la Junta Central Electoral [https://jce.gob.do/DesktopModules/Bring2mind/DMX/Download.aspx?EntryId=12470&Command=Core_Download&language=es-ES&PortalId=1&TabId=190]

[15] República Dominicana, Tribunal Constitucional; sentencia TC/0013/2012, de fecha diez (10) de mayo de dos mil doce (2012).

[16] Véase sentencia TC/0218/18 de fecha diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018).