Fisionomía orgánica de las juntas electorales: crónica de atribuciones confusas
Por: Nikauris Báez Ramírez[1]
Twitter: @NikaurisBaez
En el sistema electoral latinoamericano, que se caracteriza por el establecimiento de órganos electorales especializados, siendo esta característica una de las aportaciones más significativas de la región a la ciencia política y al derecho electoral[2], se distinguen varios modelos de diseños orgánicos para el ejercicio de la función electoral. Un modelo concentrado, donde un solo órgano electoral es el encargado de la administración electoral y la justicia electoral al mismo tiempo[3]; un modelo mixto en el cual los máximos órganos electorales son autónomos en sus funciones, aunque puedan contar con órganos base que aún funcionen de manera concentrada realizando la doble función: administrativa y contenciosa al mismo tiempo. Finalmente, existen los modelos de sistemas electorales que son completamente desconcentrados y donde la separación funcional se produce desde los máximos órganos hasta los órganos de base o de primer grado.
A partir de la reforma constitucional de 2010, República Dominicana modificó la estructura de su sistema electoral para pasar de un modelo concentrado a otro de carácter mixto. Esto quiere decir que las funciones electorales del Estado pasaron a ser competencia de varios órganos y no solamente de uno como tuvimos desde 1923 con la fundación de la Junta Central Electoral hasta 2010 con el establecimiento del Tribunal Superior Electoral, al que se le atribuyen las funciones contenciosas electorales que hasta ese momento ejercía la Junta Central Electoral. Sin embargo, las juntas electorales continúan con atribuciones mixtas, es decir, respecto a estos órganos -con la reforma constitucional intervenida- no hubo separación funcional.
Las juntas electorales son órganos electorales locales de carácter permanente, los cuales deberán estar ubicados uno en razón de cada municipio y en el Distrito Nacional. En la actualidad hay en total ciento cincuenta y ocho (158) juntas electorales. Tienen atribuciones administrativas y contenciosas electorales. En materia administrativa están subordinadas a la Junta Central Electoral y en materia contenciosa sus decisiones son recurribles ante el Tribunal Superior Electoral, de conformidad con las disposiciones legales diseñadas al efecto (art. 213 constitucional).
La Constitución al referirse a las juntas electorales, si bien no aborda sus competencias, estructura ni requisitos de sus miembros o el periodo para el ejercicio funcionarial de tales, las ha enmarcado como órganos con cierta relevancia constitucional[4]. En su confección constitucional normativa se hayan cinco (5) aspectos fundamentales: primero, su distribución territorial; segundo, el carácter mixto de su función electoral: administrativa y jurisdiccional; tercero, la subordinación de las juntas electorales a la Junta Central Electoral en materia administrativa; cuarto, el órgano ante el que se recurren las decisiones contenciosas dictadas por las juntas electorales, esto es el Tribunal Superior Electoral; y, cinco, la competencia del legislador para desarrollar las funciones de estos órganos.
Empero, la fisionomía orgánica de las juntas electorales resulta, cuanto menos, imprecisa. Hay varias razones por las que me permito hacer esta afirmación: (i) su naturaleza jurídica no se encuentra delineada en el ordenamiento jurídico dominicano; (ii) su doble carácter: administrativo y jurisdiccional; y, (iii) el carácter de las decisiones que emite en funciones contenciosas electorales. En el presente análisis abordaré el primero: su naturaleza orgánica, sin perjuicio de que en subsiguientes entregas realice un estudio pormenorizado de los últimos dos aspectos que, a mi modo de ver, son parte de la crónica de atribuciones confusas de estos órganos.
Se encuentran conceptualizados, con alto grado de timidez normativa, en el Capítulo II relativo a los órganos electorales, Sección I de la Junta Central Electoral, artículo 213, sin embargo, su naturaleza jurídica no se haya especificada por los asambleístas constituyentes. La Constitución -si acaso- menciona de soslayo para formarnos cierto concepto de su naturaleza, que en materia administrativa se encuentran “subordinadas” a la Junta Central Electoral, órgano de administración electoral junto al que, vale decir, se encuentra configurada formalmente en la Constitución.
La parquedad en cuanto a la naturaleza jurídica de las juntas electorales en su raigambre constitucional, aunado con la dispersión normativa de su competencia, nos hacen requerir un ejercicio de intelección para determinar si constituyen órganos autónomos, descentralizados o desconcentrados. En cualquier caso, si la fisionomía orgánica a la que finalmente arribemos (ya sea que se trate de autonomía, descentralización o desconcentración) si tal aplica mutatis mutandis a su duplicidad competencial: contenciosa y administrativa o si, contrariamente, para determinar su naturaleza jurídica la función mixta que realiza en nada influye. Vamos despejando:
En primera instancia, vale decir que el término “desconcentrado” o “concentrado” en el Derecho Electoral latinoamericano se circunscribe a la determinación de que un mismo órgano tenga o no las dos competencias básicas de la función electoral: administrar y juzgar. Ello en razón de que -como introdujimos en el presente análisis- en Latinoamérica, persiguiendo la especialidad de los órganos electorales, existen tres modelos de sistemas electorales: concentrados, desconcentrados o mixtos. Desde tal categorización, las juntas electorales, como órganos electorales locales, serían -sin más- órganos concentrados. Sin embargo, el presente análisis aborda su fisionomía jurídica desde un prisma más amplio que involucra su configuración constitucional, el despliegue de sus funciones, su capacidad -o no- de autogobierno y autorregulación, por ello la fisionomía que se determine puede o no coincidir con la categorización realizada desde la doctrina para los sistemas electorales.
En materia administrativa al estar subordinadas las juntas electorales a la Junta Central Electoral, le corresponde al presidente del órgano de administración electoral asegurar el regular funcionamiento de las juntas electorales, para garantizar que cumplan con la correcta aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes (art. 20.14 Ley 15-19, Orgánica de Régimen Electoral). Las competencias administrativas de las juntas electorales se encuentran reguladas por el art. 46 de la Ley 15-19, Orgánica de Régimen Electoral, sin perjuicio de que la Junta Central Electoral pueda atribuirle, a través de su facultad reglamentaria, otras competencias.
Las funciones contenciosas se encuentran reguladas por la Ley 29-11, Orgánica del Tribunal Superior Electoral la cual establece que tendrán “las demás atribuciones de carácter contencioso” en el reglamento que al efecto sea dictado por el Tribunal Superior Electoral. De conformidad con el artículo 15 de la Ley 29-11, a estas les corresponde -en materia contenciosa electoral- en primer grado, entre otras cosas, la anulación de elección de uno o varios colegios electorales y dictar medidas cautelares para garantizar la protección del derecho al sufragio, recurridas tales decisiones por ante el Tribunal Superior Electoral. El Reglamento Contencioso Electoral y de Rectificación de Actas del Estado Civil les atribuye a las juntas electorales la competencia para conocer amparos electorales para tutelar el derecho al sufragio, exclusivamente el día en que se reúnan las asambleas electorales (art. 179), en otras palabras, el día de la elección.
Se aprecia que para delinear el radio competencial de las juntas electorales en materia contencioso electoral e, incluso, administrativa, en el ordenamiento jurídico existe, si se quiere, un doble grado de reserva. Más concretamente:
- Los asambleístas constituyentes instituyen que las juntas electorales tendrán las demás atribuciones que disponga la ley, dado que la Constitución no hace más que precisar su función mixta: contenciosa y administrativa, sin trazar las atribuciones en una u otra función electoral;
- El asambleísta orgánico diseña, en materia administrativa a través de la Ley 15-19 y en materia contenciosa a través de la Ley 29-11, el radio competencial de las juntas electorales. Dispone que estos órganos tendrán las demás atribuciones que les atribuya el Tribunal Superior Electoral y/o la Junta Central Electoral, por la vía reglamentaria.
Como se advierte, el doble grado de reserva se cifra al Constituyente encomendar al legislador la competencia de añadir atribuciones a las juntas electorales y este, a su vez, delegar en la Junta Central Electoral y el Tribunal Superior Electoral, ambos órganos constitucionales autónomos, para que estos a través de su facultad reglamentaria atribuyan competencias a las juntas electorales, de conformidad con el marco Constitucional y legal. Ello pone de relieve que sus competencias se hayan en instrumentos normativos de diverso carácter jurídico: Constitución, leyes orgánicas y reglamentos.
Retomando sus funciones, el enlistar las atribuciones contenciosas de las juntas electorales no ha sido una tarea ociosa. Lo he hecho con el objetivo de poner de relieve que el solo análisis de tales ilustra que las funciones contenciosas de las juntas electorales, sintetizadas sustancialmente en la protección del sufragio activo y pasivo, así como en la legalidad de las asambleas electorales, se circunscriben al día de la elección, sin perjuicio de que las decisiones y recursos sean decididos, ulteriormente, después de la jornada electoral.
Es decir, las atribuciones contenciosas constituyen el mínimo funcionarial de las juntas electorales, frente a sus atribuciones administrativas, en razón de que las primeras se ciñen a las incidencias del día de la elección o la impugnación de los actos calificativos de la elección: toda su competencia contenciosa se circunscribe a los comicios celebrados. Sin embargo -y considerando que son órganos de carácter permanente- vale analizar su fisionomía jurídica partiendo de la relación de subordinación que el Constituyente especifica tienen con la Junta Central Electoral, al ser el órgano que organiza, fiscaliza y reglamenta su modus vivendi y operandi administrativo electoral que resulta ser las competencias que desarrollan durante mayor tiempo (en relación a las funciones contenciosas).
La Junta Central Electoral tiene con relación a las juntas electorales -dada la subordinación- a modo enunciativo y no limitativo, las siguientes atribuciones:
- Fiscalización del cumplimiento de sus competencias legales y reglamentarias, por lo que carecen de autonomía funcional, en tanto sus políticas, estrategias, metas y objetivos son trazados por el órgano que se ubica en el vértice de la administración electoral.
- Reglamentación de sus competencias.
- La administración y gestión financiera presupuestaria están concentradas en la Junta Central Electoral, de ahí que las juntas electorales no tienen presupuestos individuales.
- La Junta Central Electoral se encarga de designar a los miembros de las juntas electorales.
- Las atribuciones legales de las juntas electorales, amén de que fueron relegadas por el legislador orgánico, son ejecutadas de conformidad con los actos administrativos o instrumentos normativos que dicte la Junta Central Electoral.
- La Junta Central Electoral puede ejercer la avocación, en los términos del art. 77 de la Ley orgánica de Administración Pública.
- Las juntas electorales ejercen competencias administrativas electorales que sugieren ser a modo desconcentrado en sus dos tipos: funcional y territorial (art. 72 y 73 de la Ley Orgánica de Administración Pública).
- La Junta Central Electoral es la que reglamenta los recursos en sede administrativa. Los órganos electorales locales carecen de autonomía funcional instrumental, teniendo el órgano de administración electoral la facultad de conocer recursos jerárquicos que pongan fin a la vía administrativa, respecto de los actos emitidos por las juntas electorales a razón de recursos de reconsideración.
Como sugiere el análisis anterior, las juntas electorales son órganos desconcentrados del sistema electoral que encabeza la Junta Central Electoral. Ello así en tanto: (i) adolecen de personalidad jurídica propia; (ii) carecen de autogobierno y autoorganización; (iii) su superior jerárquico es, naturalmente, la Junta Central Electoral; (iv) no poseen autonomía presupuestaria ni financiera; (v) el ejercicio de sus funciones administrativas está sometido a la fiscalización y control de la Junta Central Electoral.
En materia contenciosa, si bien los procesos contenciosos electorales están instituidos por el legislador y pormenorizados o desarrollados por el Tribunal Superior Electoral en los reglamentos que está facultado a dictar en la materia, y las decisiones de las juntas electorales son recurribles en su sede jurisdiccional, estos órganos gozan de autonomía contenciosa. La autonomía de las juntas electorales en el dictado de decisiones es parte del casco duro de la tutela judicial efectiva y el debido proceso, dado que deben cumplir con los principios de imparcialidad, objetividad, neutralidad y transparencia, cuyo único mandato o injerencia debe venir de la Constitución y la Ley.
De modo que la fisionomía orgánica a la que finalmente hemos arribado: órganos electorales desconcentrados en materia administrativa del sistema que encabeza la Junta Central Electoral, no aplica mutatis mutandis a su duplicidad competencial: contenciosa y administrativa, contrariamente, para determinar su naturaleza jurídica la función mixta que realiza influye en su grado autonómico y, consecuentemente, en su fisionomía orgánica. La duplicidad de la función electoral que desplega sí determina su naturaleza: son órganos desconcentrados en materia administrativa electoral y autónomos para el dictado de sus decisiones en materia contenciosa electoral, dado que para el dictado de estas últimas no están subordinadas -en grado alguno – ni reciben injerencia de la Junta Central Electoral, máxime considerando que este órgano ni siquiera tiene competencias contenciosas.
Es importante puntualizar que del análisis realizado se advierte que la fisionomía jurídica que hemos delineado de las juntas electorales locales no coincide con la concepción abstracta de estos órganos en los modelos de sistemas electorales en la región. Ello no quiere decir que desde el análisis único de su función mixta no sea lo que en la doctrina Latinoamericana se denomina como concentración, sino que, visto lo visto, las particularidades de su relación de subordinación con relación a la Junta Central Electoral, aunado con la característica propia del ejercicio de una función formal y materialmente jurisdiccional, equivale a una configuración particular e individualizada de su naturaleza jurídica que, como se ha dicho, es desconcentrada y autónoma, en los términos antes referidos.
[1] Abogada. Cursó maestría en Alta Gerencia en Partidos Políticos en la Universidad Católica Santo Domingo (UCSD); Maestranda en Derecho Constitucional y Procesal Constitucional en la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), con experiencia laboral tanto en la jurisdicción contenciosa electoral como en la administración electoral, correo electrónico: nikaurisbaez10@gmail.com
[2] Orozco Henríquez, José Jesús. (2001). Sistemas de justicia electoral en del derecho comparado. Sistemas de Justicia Electoral: Evaluación y perspectivas. IFE: PNUD: UNAM. IIJ: IFES: International IDEA: TEPJF.
[3] Ejemplos: Tribunal Supremo de Costa Rica; Nicaragua, con el Consejo Supremo Electoral; Uruguay, con la Corte Electoral; Brasil, con el Tribunal Superior Electoral; El Salvador, con el Tribunal Supremo Electoral.
[4] Son los que, aun no gozando de autonomía, se hayan caracterizados, conceptualizados o nominados en la Constitución.
