Frankenstein jurídico: consideraciones respecto a los colegios profesionales
Por Víctor A. León Morel[1]
“Ciencia es cualquier disciplina en la que incluso un estúpido de esta generación puede superar el punto alcanzado por un genio de la generación anterior[2].” Umberto Eco.
El derecho administrativo, en el marco de la organización administrativa, constituye un complejo entramado de entes, órganos, instituciones, organismos autónomos, entidades públicas empresariales, agencias, sociedades mercantiles estatales, consorcios, fundaciones del sector público, autoridades administrativas independientes, así como otras denominaciones que varían dependiendo de la normativa del Estado en que se aplique y sus características.
De modo que analizar la naturaleza de determinadas formas en las cuales operan las instituciones del derecho administrativo resulta complejo, no solo porque en algunos casos puede existir una contradicción entre la norma que crea la misma y sus funciones, sino también porque en algunos casos sus atribuciones son de naturaleza mixta, enmarcándose en el derecho público, pero también en el derecho privado.
Las corporaciones públicas sectoriales son organizaciones administrativas que tienen encomendadas algunas funciones públicas, pero también desarrollan actividades privadas. Esto explica que el Derecho Administrativo solo les aplique en lo relacionado con el ejercicio de sus funciones públicas[3].
En lo que nos ocupa para el presente artículo, Laguna de Paz nos indica que existen tres tipos de corporaciones públicas sectoriales:
I.Las cámaras de comercio, industria y navegación;
II.Las cámaras agrarias; y
III. Los colegios profesionales[4].
Los colegios profesionales, conforme a la doctrina y la jurisprudencia, son verdaderos Frankenstein jurídicos[5], debido a su naturaleza mixta, entre atribuciones públicas y privadas.
Desde una perspectiva comparada, vemos como en España, la Ley 2 de 1974 en su artículo 13.2 califica a los colegios profesionales como corporaciones de Derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. No obstante, la doctrina española no ha dejado de discutir su naturaleza jurídica, aunque la doctrina mayoritaria considera que no estamos ante organizaciones jurídico-públicas, sino de base privada, que agrupan a profesionales para la defensa de los intereses de sus miembros, a las que el ordenamiento jurídico confiere determinadas facultades administrativas (autoadministración)[6].
En Alemania, son también corporaciones de Derecho público, expresión del principio de autoadministración funcional, mientras que en USA, los colegios profesionales se explican como un fenómeno de autorregulación.
Es importante resaltar que algunos reconocen que el primer antecedente histórico del control judicial de constitucionalidad resultó precisamente de un conflicto entre un doctor y el Colegio Real de Médicos de Londres, debido a la exigencia de afiliación obligatoria para practicar la medicina en esta ciudad, y consecuentemente, la sanción de prisión aplicada por inobservar dicha obligación.
El profesor Hermógenes Acosta comenta en su obra del Control de Constitucionalidad que es en Inglaterra donde puede haber nacido la primera idea moderna de control de constitucionalidad. Esta idea fue desarrollada en el CASO BONHAM, resuelto por el célebre juez inglés Sir Edward Coke del tribunal “Common Pleas,” en 1610. En este caso se sentó el criterio de que una ley del Parlamento que fuera contraria al common law, era nula, porque el common law era la “ley superior, controlando y limitando los poderes de dicho colegio profesional[7].
En República Dominicana, no tenemos un marco legislativo general de organización administrativa que defina los colegios profesionales, más allá de las legislaciones especiales correspondiente a cada gremio.
El Tribunal Constitucional ha dictado varias sentencias importantes, a fines de esclarecer la naturaleza jurídica de los colegios profesionales, precisando la necesidad de que exista una colegiatura obligatoria a fines de proteger a los usuarios y a los mismos profesionales, así como debido a la delegación del poder disciplinario a sus miembros.
La primera sentencia, es la TC/0163/13, donde el Tribunal distingue entre las corporaciones de derecho publico y de derecho privado, definiendo las de derecho público como aquellas entidades autónomas que representan los intereses de ciertos sectores sociales ante los poderes públicos y desempeñan funciones públicas de ordenación de dicho sector; mientras que las de derecho privado son consideradas como establecimientos fundados y regidos por particulares, que actúan a veces bajo la vigilancia y con el permiso de la administración, pero sin ninguna delegación del poder público.
En dicha sentencia el Tribunal también precisa que debido a la naturaleza mixta de los colegios profesionales, se le otorga una doble dimensión, debido a que, por un lado, tienen base privada, al estar constituidas con el fin de representar y defender los intereses de un determinado colectivo; y, por el otro, tienen al mismo tiempo una dimensión pública determinada por el ejercicio de funciones públicas administrativas, las cuales le otorgan una naturaleza propia similar a los órganos de la Administración Pública, por el ámbito propio de su actividad, la cual lo acerca a la esfera del derecho administrativo.
Otra sentencia importante es la TC/0226/13, respecto al Colegio Dominicano de Notarios, refiriéndose a esta como una corporación de derecho público creada por la ley, con las siguientes características:
a) la existencia de un grupo integrado por miembros calificados como tales a partir de una cualidad personal distintiva, que otorga derecho subjetivo a pertenecer al grupo y que conlleva, además, un estatus especial, incluyente de deberes y derechos que escapan total o parcialmente a quienes no lo tienen, ni integran, por ello mismo el grupo;
b) la constitución del grupo en un ente jurídico (con personalidad), exponente de los intereses del conjunto y llamado a satisfacerlos, cuya organización está compuesta por dos órganos de función y naturaleza diversas: una asamblea general o reunión del grupo, que es el órgano supremo de la entidad, de funcionamiento periódico o extraordinario, que tiene por cometido resolver en última instancia todos los asuntos encargados al ente y dictar sus decisiones fundamentales (programas, presupuestos, normas, etc.) y un cuerpo colegiado, llamado consejo o junta directiva, que, dentro del marco del ordenamiento y de las decisiones y reglas dictadas por la asamblea general, a la que está subordinado, gobierna y administra los intereses del grupo en forma continua y permanente; y
c), el origen electoral y el carácter representativo del colegio gobernante, en relación con el grupo de base.
De igual forma se resalta que las atribuciones de los colegios profesionales involucra la potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión, la de gobierno y administración en cuanto al régimen interno, la de representación, la jurisdiccional, que se concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e imponer las sanciones disciplinarias correspondientes; la de fiscalización del ejercicio profesional, así como la organización de las elecciones de sus directivos y representantes.
Respecto al Colegio Médico Dominicano, la sentencia TC/0215/21 mantiene la misma posición, afirmando que se trata de una corporación de derecho público interno, de carácter autónomo y con personería jurídica, el cual debido a sus funciones administrativas se encuentra sujeto a un control de legalidad pleno conforme el artículo 139 de la Constitución.
Otras se refieren al Colegio Dominicano de Ingenieros, Arquitectos y Agrimensores (CODIA) TC/0536/20, y al Instituto de los Contadores Públicos Autorizados (ICPARD) TC/0535/15, como corporaciones de derecho público con funciones administrativas.
En materia legislativa, la Ley 13-07 otorga competencia al Tribunal Contencioso Administrativo (actual Tribunal Superior Administrativo, para conocer de los actos y disposiciones de las corporaciones profesionales adoptados en el ejercicio de potestades públicas. Esto permanece prácticamente igual en el Proyecto de Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa que se encuentra en el Congreso Nacional. El proyecto también otorga competencia al TSA para conocer de los recursos de apelación en materia disciplinaria del Colegio de Abogados y de Notarios.
En la mayoría de los casos, parece existir un consenso en que existen atribuciones públicas y privadas que serán sujetos del control jurisdiccional conforme corresponda a cada una de estas, lo cual determinará asuntos relevantes como la competencia jurisdiccional, ya sea pública o privada.
Ahora bien, no todos los grupos gremiales están en la misma situación. Un ejemplo podría ser la Asociación Dominicana de Profesores (ADP) o en el caso concreto del Colegio Dominicano de Periodistas, creado por la Ley 10-91, la cual contiene varias disposiciones que no encajan dentro de una corporación de Derecho público, según las mismas características y atribuciones previamente establecidas por el Tribunal Constitucional.
Lo primero que debemos resaltar es que la Ley que rige el Colegio Dominicano de Periodistas indica expresamente que la afiliación es voluntaria. En ese tenor, se trata más bien de un grupo de personas asociadas en atención a una finalidad común y cuyo núcleo fundamental radica en la defensa de intereses privados. Esta afiliación voluntaria no permite que el CPD ejerza un verdadero control sancionador y disciplinario sobre los no afiliados, ni de fiscalizar profesionales no afiliados.
La adscripción voluntaria es propia del modelo asociativo, no de las organizaciones jurídico-públicas, por lo que no deben existir más colegios profesionales que los que estén suficientemente justificados, pero en los que se constituyan, la colegiación debe ser obligatoria[8]. En ese sentido, Laguna de Paz señala que la obligatoriedad de adscripción ha sido una nota que tradicionalmente ha acompañado al régimen jurídico de los colegios profesionales, y que debería serlo en todos, pero no todos deberían ser colegios profesionales[9].
Debido a la delegación de funciones administrativas por parte del Estado, como afirma la sentencia TC/0163/13 en el caso del CARD, no es una asociación que se integra con la adición libre y espontánea de cada uno de sus miembros, sino que, como bien lo dispone la ley que lo crea, es una corporación con fines públicos, que originalmente pertenecen al Estado, y que este, por delegación circunstanciada, transfiere a la institución que crea para el gobierno de la matriculación y el régimen disciplinario de todos los abogados de la República. Se trata de un caso distinto al del CPD, donde la afiliación no es obligatoria, por propia decisión del legislador. Tampoco la Ley le otorga una verdadera potestad sancionadora sobre sus miembros, pues no se cumplen los elementos básicos de tipicidad (conducta penada y sanción a imponer), conforme un verdadero derecho administrativo sancionador.
Por esto precisamos que en estos casos, el Colegio Dominicano de Periodistas y la Asociación Dominicana de Profesores, no se tratan de corporaciones de Derecho público como verdaderos colegios profesionales, sino de simples asociaciones, pues el Estado ni siquiera exige a sus miembros una habilitación legal para ejercer su profesión (exequátur).
En conclusión, somos de opinión que la complejidad por las normas multisectoriales de estas agrupaciones gremiales no permite a simple vista determinar si se trata de un colegio profesional, pues el propio legislador no ha otorgado funciones públicas a todos, ni se justifica el traspaso de las competencias del Estado en materias donde no se ve seriamente afectado el interés público, como si ocurre en materia de salud o en la protección de la seguridad jurídica de las personas.
Por esto, el profesor Laguna de Paz afirma correctamente que si los colegios profesionales se configuran como corporaciones jurídico-públicas a las que se encomienda el ejercicio de funciones públicas, necesariamente, deben ser de adscripción obligatoria, por lo que la simple denominación del nombre Colegio, no necesariamente implica que dicha asociación de miembros cumpla con los requisitos que la jurisprudencia y doctrina ha requerido.
[1] Abogado, egresado de la Universidad Iberoamericana (UNIBE), Maestría en Práctica Legal de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). Cursante del Máster en Derecho Constitucional y Libertades Fundamentales, doble titulación por la Universidad Paris 1 Pantheón Sorbonne y el IGLOBAL, y profesor de Derecho Constitucional.
[2] Eco, Umberto, “A hombros de gigante”, Lumen, 2018, P. 22.
[3] LAGUNA DE PAZ, José Carlos, “Tratado de Derecho Administrativo, General y Económico”, Navarra, 2022, p. 190.
[4] Op. Cit, p. 138.
[5] Aunque su nombre correcto es el monstruo de Frankenstein, popularmente se hace referencia a Frankenstein, como un monstruo creado por Victor Frankenstein a partir de partes diferentes de cadáveres, otorgándole vida durante un experimento.
[6] GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, FERNANDEZ RODRIGUEZ, Tomás, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, 2020, P. 429-436.
[7] DE LOS SANTOS ACOSTA, Hermógenes, “El control de constitucionalidad como garantía de la supremacía de la constitución”, P. 190.
[8] Op. Cit. 2, P. 574.
[9] Op. Cit. 2, P. 571.
