La coalición de funcionarios desde otra perspectiva
Por Enmanuel Rosario
1.Introducción
En una ocasión escribió un abogado que “el crimen cometido por dos o más personas tipifica la asociación de malhechores, pero si el ilícito es cometido por dos o más funcionarios públicos entonces estamos frente a una coalición de funcionarios”. Debo aclarar, in limine, que lo anterior no constituye una coalición de funcionarios.
La coalición de funcionarios es posiblemente el ilícito más incomprendido del ordenamiento dominicano completo, provocado especialmente por el desconocimiento de su génesis y su dogmática. Ha sido un ilícito históricamente incomprendido.
Su fundamento legal se encuentra en la sección tercera del capítulo segundo del Código Penal Dominicano, que va del artículo 123 al 126 del indicado cuerpo normativo. Un dato curioso es que dichos textos se encuentran dentro de la clasificación de los delitos y crímenes contra la Constitución, aunque en realidad no guarda relación directa con nuestra Carta Magna.
Para comprender un poco este ilícito debemos remontarnos a su génesis, en los siglos XVII y XVIII, durante la época monárquica francesa. La coalición de funcionarios surge como una respuesta a las distintas huelgas y suspensiones de los servicios públicos por parte de los funcionarios públicos, especialmente los dependientes del parlamento sobre los cuales la monarquía no tenía control.
La coalición de funcionarios era también una vía de prevención para los complots en contra del Estado y el buen funcionamiento del gobierno, lo que le convertía en un delito de asociación contra la administracion del Estado.
De esta forma, la coalición de funcionarios emerge como: a) una herramienta efectiva para sancionar las dimisiones parlamentarias ocasionadas por las disputas políticas entre la monarquía y el parlamento[1]; y b) para reprimir las desobediencias a los mandatos del rey por parte de las autoridades municipales y departamentales, así como para penalizar la resistencia a la aplicación de las normas y órdenes del rey[2].
Así, por ejemplo, si el rey emitía una orden para ser cumplida en el rincón más remoto del reino y dos funcionarios formaban una coalición con el propósito de no ejecutar dicho mandato, quedaba tipificado el hecho. Se trataba entonces de una sanción contra la confabulación de los funcionarios públicos en contra de la administración pública, la cual estaba en manos de la corona[3].
Todo lo anterior nos permite arribar a una primera conclusión: este tipo penal tiene una connotación política[4], pues su finalidad era la de reprimir las potenciales huelgas motorizadas por los funcionarios públicos y que desembocan en la paralización de los servicios públicos.
Todavía en el Código Penal Federal Mexicano se observa el vestigio de la esencia de la coalición de funcionarios. En dicho cuerpo normativo, el legislador mexicano tuvo que aclarar que quedaban excluidos de la aplicación de este tipo penal “los trabajadores que se coaliguen en ejercicio de sus derechos constitucionales o que hagan uso del derecho de huelga”[5].
De hecho, en el propio ordenamiento francés la ley de 1884 sobre libertad de sindicatos y sus posteriores reformas, tuvieron un impacto inmediato sobre este tipo penal. Con la aparición del derecho de huelga y su protección constitucional, la coalición de funcionarios se fue extinguiendo en el ordenamiento francés, hasta que finalmente desapareció con la promulgación del Código Penal de 1992. Hoy en día, la vieja coalición de funcionarios quedó sustituido por un delito individual de abuso de autoridad consagrado en el artículo 432-1 del Código Penal Francés[6].
En algunos países europeos de tradición jurídico-francesa, la coalición de funcionarios se ha logrado mantener en el tiempo. Tal es el caso de Bélgica y Luxemburgo, en cuyos textos penales aún encontramos en la actualidad la coalición de funcionarios, aunque calificado como un delito contra el orden público, a lo que nos referiremos más adelante.
Sobre la coalición de funcionarios la doctrina francesa ha mostrado poco interés en su estudio, por entender que se trataba de un delito teórico[7] y de poca utilidad práctica. Para 1864 el maestro Antoine Blanche ya sostenía que este ilícito no sería aplicado jamás[8], debido a que era difícil que se suscitara el escenario que permitiera su puesta en escena. De hecho, la primera jurisprudencia en esta materia surgió en 1907, casi un siglo después de la promulgación del texto.
Por su parte, el eterno René Garraud tenía visión menos pesimista al sostener que su aplicabilidad no era imposible, sino simplemente muy difícil[9]. Para este jurista ya no se encontraban reunidas las circunstancias históricas que le dieron origen.
La realidad es que la doctrina penal francesa nunca encontró su sentido práctico, lo que le convirtió en un tipo penal de escasa aplicación en los tribunales franceses. Contrario a lo sucedido en la República Dominicana, donde la coalición de funcionarios es aún una realidad jurídica aplicada de manera vulgar, muchas veces confundiéndose con un delito dependiente, y en otras, asociándose a un delito económico. Nada más errado.
2.La dogmática de la coalición de funcionarios
La coalición de funcionarios en el ordenamiento dominicano se desarrolla en cuatro artículos del Código Penal Dominicano, específicamente en los artículos 123 al 126, inclusive. En dichos textos aparecen varios escenarios que pueden dar lugar al ilícito de coalición de funcionarios, como si se tratase de un tipo penal con múltiples formas de manifestación, pero la realidad es que la doctrina considera que se trata de agravantes.
En ese tenor, la coalición de funcionarios se puede configurar de diversas formas: a) cuando se ejecuten medidas y disposiciones contraria a las leyes; b) cuando se contraríe la ejecución de leyes u órdenes de gobierno; y c) cuando se pretenda impedir o suspender la administración de justicia o el cumplimiento de un servicio cualquiera.
Al analizar lo anterior nos percatamos que su esencia es la protección de la administración pública, y especialmente de los servicios públicos[10]. De ahí que, dentro de la categoría de delitos políticos, debiera ser calificado como un delito de lese-governement, es decir, contra la administración pública.
En esta misma línea de pensamiento se inspiró la Corte de Casación de Bélgica para afirmar que a través de este ilícito se persigue sancionar la provocación de la desorganización de los servicios públicos paralizando el funcionamiento normal de estos[11]. En esta misma decisión la connotada Corte afirmó que si la coalición no tiene por objeto la suspensión o paralización de los servicios públicos no se tipifica el delito.
Un punto que nos permite descifrar lo anteriormente expuesto es que este tipo penal tiende a agravarse dependiendo de las circunstancias y objetivos[12]. Así, por ejemplo, cuando el concierto de voluntades entre funcionarios públicos tiene por objeto la ejecución de medidas y disposiciones contrarias a las leyes, la pena es de dos a seis meses de prisión, es decir, que se trata de un simple delito. Pero si el objetivo es contrariar la ejecución de leyes o de ordenes de gobierno, la pena es el destierro, una sanción estrictamente política diseñada para la protección y seguridad del Estado.
La coalición de funcionarios se agrava cuando en la materialización del hecho participan autoridades civiles y militares. En este caso, la pena es la de reclusión. Pero el tema toma una mayor connotación para el derecho penal cuando la coalición produzca un atentado contra la seguridad interior del Estado. En este caso la pena será de veinte años de reclusión, convirtiéndose de esta forma en un crimen.
Un punto interesante es que, en el texto original francés de 1810, la sanción establecida por el codificador para este caso en específico era la pena de muerte y la confiscación de todos sus bienes. Esta severa sanción solo se aplicaba a los ilícitos que afectaban a la colectividad y que podrían asimilarse a la traición. Con el paso del tiempo, la sanción en este caso fue ligeramente atenuada y en su lugar se estableció la cadena perpetua.
Este último aspecto revela el carácter conspirativo contra el Estado y la administración pública que subyace en este tipo penal. De hecho, tan solo el tratamiento otorgado por el legislador a la coalición entre civiles y militares es una muestra del carácter político de este ilícito.
Otro aspecto interesante entre la redacción del texto en francés y el dominicano es que cuando el legislador francés refiere a la coalición de funcionarios con el objetivo de atentar contra la seguridad interior del Estado, utiliza el término complot para definir esa situación jurídica. Sin embargo, en el texto dominicano se eliminó dicho término, aunque no por esto podemos desconocer su verdadera naturaleza conspirativa.
Como se ha podido apreciar, la coalición de funcionarios es un tipo penal que tiene una connotación política y su finalidad es la protección del Estado y del gobierno frente a los potenciales atentados a su funcionamiento y desarrollo. Es un ilícito que tiende a agravarse en la medida en que el hecho ponga en mayor peligro la estabilidad del gobierno.
De igual forma, se puede apreciar el carácter autónomo de la coalición de funcionarios, el cual que no requiere para su materialización de la realización de un ilícito previo.
3.La coalición de funcionarios y la asociación de malhechores: dos ilícitos incomparables.
La coalición de funcionarios se distingue de la asociación de malhechores en varios aspectos. En cuanto a su naturaleza, porque se trata de un delito político (crimen majestatis), y específicamente un delito de lese-gouvernement, cuya finalidad es la protección del interés general y de la administración de los servicios públicos[13], mientras que la asociación de malhechores es un crimen vis, es decir, un ilícito contra los particulares.
En cuanto al tipo de infracción, la coalición de funcionarios tiene un carácter autónomo, lo que quiere decir, que para su materialización no se requiere que se tipifique un ilícito previo. De hecho, se trata de un ilícito no solo autónomo sino también especial, pues requiere que el autor detente una calidad en específico, como lo veremos más adelante.
La asociación de malhechores en cambio es un tipo penal dependiente que requiere para su configuración de la consumación de un crimen previo. Tal es el caso de dos personas que convengan y cometan robos agravados en perjuicio de particulares.
Otro elemento distintivo es que la coalición de funcionarios requiere de forma necesaria el concierto de voluntades de los funcionarios públicos, lo cual puede suscitarse a través de reuniones, intercambio de correspondencias o diputaciones, mientras que en la asociación de malhechores el artículo 266 del Código Penal no especifica la forma en que deba consumarse el concierto de voluntades.
4.Los elementos constitutivos de la coalición de funcionarios.
El artículo 123 del Código Penal Dominicano dispone que: “los funcionarios o empleados públicos, las corporaciones o depositarios de una parte de la autoridad pública que concierten o convengan entre sí la ejecución de medidas y disposiciones contrarias a las leyes, o que con el mismo objeto lleven correspondencia o se envíen diputaciones, serán castigados con prisión de dos a seis meses, e inhabilitación absoluta de uno a cinco años, para cargos y oficios público”.
De este texto extraemos que los elementos constitutivos de la coalición de funcionarios son los siguientes: a) un concierto realizado a través de reuniones, correspondencias y diputaciones; b) la calidad de los infractores; c) con la intención de ejecutar medidas y disposiciones contrarias a las leyes[14].
a)El primer elemento constitutivo: el concierto realizado a través de reuniones, correspondencias y diputaciones
En el primer elemento el legislador utiliza el término concierto para referirse a la unión de voluntades de dos o más personas con el objetivo de perseguir un fin[15]. Por vía de consecuencia se trata de un plan orquestado para conseguir el fin sancionado por la ley.
En caso de que el infractor no opere de forma colegiada (collegium), es decir, que participen por lo menos dos o más personas con la calidad requerida por la ley, entonces no se tipifica el delito. Recordemos que su naturaleza es la de un ilícito de asociación, imposible de consumarse sin la participación de varias personas con la misma calidad.
Un dato interesante es que en el Código Penal Francés de 1791 está conducta no estaba tipificada bajo el esquema de un delito que requería el concurso de varios infractores. En tal sentido, bastaba que un solo agente del poder ejecutivo o funcionario público con calidad para requerir la fuerza pública impidiera la ejecución de una ley[16].
En la coalición de funcionarios se sanciona el complot que se materializa a través de reuniones, intercambio de correspondencia o diputaciones, lo que en esencia son métodos para gestar los actos preparatorios. En este punto existe una ligera disparidad entre el texto original francés y la traducción dominicana, que suele ser imperceptible a simple vista.
En la redacción original de 1810 la coalición de funcionarios se definía como “todo concierto de medidas contrarias a las leyes, ejecutadas por la reunión de individuos o de cuerpos depositarios de cualquier parte de la autoridad pública, sea por reunión o correspondencia entre ellos será castigado con penas…”. El texto dominicano, sin embargo, nunca utiliza el término reunión, lo que a nuestro parecer resulta indiferente debido a que es imposible concertar sin que se realice a través de medios que permita la interacción entre los concertados.
Tampoco el texto mexicano refiere directamente a la reunión de servidores públicos, sino que en su lugar para el legislador mexicano es suficiente con que los funcionarios se “coaliguen”, sin mencionar la forma en que se producirá.
Estos señalamientos resultan relevantes en la medida en que comprendemos que la coalición de funcionarios es un tipo penal que requiere de concertación de voluntades por parte de los infractores para delinquir. Por vía de consecuencia, es imposible retener este ilícito si las partes nunca han tenido ningún tipo de interacción entre ellas.
Un término que es importante aclarar es el de diputaciones. Cuando observamos el artículo 123 del Código Penal Dominicano nos percatamos que la coalición de funcionarios puede realizarse no solo por intercambio de correspondencia entre las partes, sino también por diputaciones. El término original en idioma francés es “députation” y refiere al “envío de personas a cargo de una misión”[17], o lo que es lo mismo, un emisario o intermediario entre los coalicionados. Esto es una muestra del carácter conspirativo de este tipo penal.
b)El segundo elemento constitutivo: la calidad de los infractores
En este punto se observa una disparidad entre el texto original francés y la traducción dominicana. En el primero la coalición de funcionarios está diseñada para sancionar “la reunión de individuos o de cuerpos depositarios de una parte de la autoridad pública”, mientras que en el segundo este delito va perseguido en contra de “los funcionarios o empleados públicos, las corporaciones o depositarios de una parte de la autoridad pública”.
El texto francés requiere que esta infracción sea cometida por agentes o funcionarios depositarios de una parte de la autoridad pública, una terminología un tanto imprecisa, pero que la doctrina y la jurisprudencia francesa han tratado de esclarecer en el tiempo.
Para la doctrina, este término refiere a los funcionarios con capacidad de mando o decisión[18]. Durante las discusiones parlamentaria para la reforma del código penal francés se suscitó un interesante debate sobre esta terminología. En aquel momento, se definió al depositario de la autoridad pública como aquel ciudadano quien “tiene un poder de decisión fundado sobre la parcela de la autoridad pública que le confieren sus funciones, bien sea funcionario en el sentido estricto, militar, magistrado, oficial público o ministerial”[19]. De hecho, al alguacil se le ha reconocido la calidad de agente depositario de la autoridad pública[20].
El depositario de la autoridad pública debe ser asimilado a “aquellos que tiene el poder de coerción legitimo en nombre del Estado, aquel que tiene el poder de decisión y de constreñimiento sobre los individuos o sobre las cosas, poder que se manifiesta en el ejercicio de sus funciones, permanentes o temporales, por la cual está investida por delegación de los poderes públicos”[21].
La jurisprudencia francesa ha señalado por su parte, que “la calidad de depositario o agente de autoridad pública o de ciudadano encargado de un servicio o de un mandato público… es reconocido a aquella persona que cumple una misión de interés general en el ejercicio de las prerrogativas de los poderes públicos”[22], tal “es el caso del órgano ejecutivo de un establecimiento público administrativo”[23].
En este escenario, la Corte de Casación Francesa ha realizado una labor importante que ha permitido identificar a través del tiempo a los detentadores de la autoridad pública. Son en esencia, funcionarios investidos de autoridad para la toma de decisiones en materia administrativa, jurisdiccional y militar. Esto “engloba a los representantes del Estado y de las colectividades territoriales, los representantes de la fuerza pública, los oficiales ministeriales”, en fin, todo “ciudadano a cargo de un ministerio de servicio público”[24].
En tal sentido, se han considerado detentadores de la autoridad pública al Presidente de la República, los Ministros y Viceministros[25], los funcionarios calificados como magistrados en el sentido más amplio[26], lo miembros de los cuerpos castrenses[27], los fiscales, los policías municipales[28], las personas investidas de un cargo electivo[29], tales como el Alcalde, regidores, diputados y senadores.
A esto debemos agregar a los directores generales y diplomáticos. También los jueces entran dentro de este catalogo de funcionarios detentadores de los poderes públicos.
Un aspecto relevante que no podemos soslayar es que no es necesario que este agente o funcionario público sea una persona asalariada del gobierno. Por esto, hasta un alguacil puede estar dentro de esta categoría[30], o el jefe de la sección de impuestos de una localidad[31].
Como se puede apreciar, el sentido del término va dirigido a los funcionarios con capacidad de decisión, de control y dirección de una entidad, quedando excluidos los empleados comunes del gobierno. De esta forma, señala Garraud, que quedan excluidos de la aplicación de este texto los profesores, ingenieros, y agregaría un servidor, y también los médicos.
En el caso de la legislación mexicana se prefirió utilizar el concepto genérico de servidores públicos como sujeto activo del ilícito de coalición de funcionarios, pero solucionan el inconveniente jurídico cuando aclaran que “no cometen este delito los trabajadores que se coaliguen en ejercicio de sus derechos constitucionales o que hagan uso del derecho de huelga”.
En el ámbito dominicano, el tema se torna un poco complejo porque la coalición de funcionarios aplica a “los funcionarios o empleados públicos, las corporaciones o depositarios de una parte de la autoridad pública”. El primer concepto es amplio porque una interpretación literal involucraría a todo tipo de empleado público, con lo que se pierde la esencia de este tipo penal.
El propio texto identifica como sujeto activo a las corporaciones. Sin embargo, no se trata aquí de corporaciones de derecho privado o público, sino que este es el resultado de una mala traducción del texto. Recordemos que el texto original francés refiere a los “cuerpos depositarios de la autoridad pública” como una forma de vincular a una estructura administrativa completa.
Un ejemplo de cuerpo depositario de la fuerza pública lo encontramos rápidamente con los cuerpos de mando dentro de las fuerzas armadas y la policía. Tal fue el caso del evento del 9 de mayo de 1975 cuando renunció el Secretario de las Fuerzas Armadas y el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas por su desacuerdo con una medida tomada por el Presidente de la República.
Por cuerpo depositario de la autoridad pública no solo debemos entender que se trata de los cuerpos castrenses, sino cualquier estructura dentro del organigrama administrativo.
En fin, la coalición de funcionarios está concebida para sancionar a los funcionarios públicos de mando que se confabulan para realizar un objetivo común, que es precisamente el tercer elemento constitutivo.
c)Tercer elemento: las medidas contrarias a la ley
El tercer elemento de la coalición de funcionarios es posiblemente el más abstracto de todos y el que ocasione las falsas interpretaciones de la ley que afectan a esta infracción.
Nos referimos al objeto del tipo penal, que es la ejecución de medidas y disposiciones contrarias a las leyes. Nos relatan Chaveau y Faustin, que el proyecto original del código penal francés contenía una fórmula diferente. En aquel momento se pretendía sancionar la ejecución de medidas no autorizadas por las leyes, pero la comisión de los cuerpos legislativos entendió que existían múltiples medidas que sin ser autorizadas por las leyes, tampoco les eran contrarias. De ahí es que se sustituye por “la ejecución de medidas y disposiciones contrarias a las leyes”[32].
En México por ejemplo, la coalición de funcionarios refiere a la toma de “medidas contrarias a una ley o reglamento”. En Bélgica y Lexumburgo, además de las medidas contrarias a las leyes, también agregan las disposiciones contrarias a los decretos reales.
La realidad es que el término antes indicado es ciertamente ambiguo, lo que usualmente es aprovechado para utilizar la coalición de funcionarios como un delito dependiente. Así, por ejemplo, si dos funcionarios públicos son acusados de desfalco, en la praxis dominicana se le imputa de forma automática la coalición de funcionarios, como si se tratase de no solo de un delito dependiente sino también de naturaleza económica.
Un aspecto de notable relevancia en este elemento constitutivo y que usualmente es obviado en el análisis del tipo penal es que el artículo 123 del código penal sanciona la coalición de funcionarios a partir de la ejecución de medidas contrarias a las leyes, lo que evidentemente se refiere a medidas de carácter administrativo. No es el azar que el legislador se ha referido a la realización de medidas para referirse a la toma de disposiciones administrativas.
Lo anterior cobra sentido cuando nos percatamos que la coalición de funcionarios va dirigida en contra de los funcionarios públicos de mando o gestión, que son quienes pueden tomar las medidas contrarias a las leyes a la que se refiere el texto.
El artículo 124 del Código Penal Dominicano contiene otra de las formas en la que se manifiesta la coalición de funcionarios, y sanciona el concierto de medidas “tiene por objeto contrariar la ejecución de las leyes o de las órdenes del Gobierno”.
Este articulo contiene dos disposiciones importantes. La primera refiere al objeto de la coalición y la segunda es a la calidad de los sujetos que participan en el hecho. En este tipo de coalición se repiten el primer y segundo elemento constitutivo a los que nos hemos referido con anterioridad, siendo la diferencia el tercer elemento.
En este caso la coalición de funcionarios sanciona las medidas que persigan contrariar la ejecución de una ley u orden gubernamental. Fíjense que en el caso del 123 se sancionaban las medidas contrarias a las leyes, pero aquí se sancionan las que impiden la ejecución de la norma, situaciones que por la ambigüedad tienden a confundirse.
Así por ejemplo, si una norma establece que en una fecha determinada se debe realizar una actuación por parte del funcionario público, y este toma medidas para evitar cumplir con la ejecución de lo ordenado por ley, estamos ante una coalición de funcionarios.
En el caso del artículo 124 del Código Penal Dominicano la coalición de funcionarios está prevista no solo para las medidas para evitar la ejecución de una ley, sino también a una orden gubernamental, debiéndose entender por esto, solo a las decisiones emanadas del presidente de la República mediante Decreto y las emanadas de los ministros en forma de Resolución[33].
Un ejemplo de coalición de funcionarios en este caso radicaría en que el Presidente de la República emitiera un decreto declarando en emergencia sanitaria determinada provincia y estableciendo una restricción al libre tránsito a partir de determinadas horas, todo lo anterior aprobado por el Congreso Nacional, sin embargo, los funcionarios de mando o gestión en dicha demarcación se nieguen a aplicar dicha disposición y tomen medidas para evitar la ejecución de dichas órdenes.
En este escenario estamos ante un caso que perfectamente refleja la intención del legislador al sancionar la coalición de funcionarios que han concertado y ejecutado medidas para evitar la aplicación de las órdenes del gobierno.
Este texto es interesante por el tipo de sanción impuesta: el destierro. De conformidad con el artículo 137 del Código Penal, el destierro implica la expulsión de una persona de tierras dominicanas por un periodo de 1 a 3 años. Este tipo de sanción solo aplica para los delitos cometidos en contra del Estado y en los que se vea comprometida la seguridad nacional.
En el segundo punto del artículo 124 del Código Penal Dominicano, la coalición de funcionarios se agrava cuando es cometida por autoridades civiles y militares, en cuyo caso los autores o provocadores serán sancionados con la reclusión, y los demás culpables, sometidos a destierro. Es interesante que el texto refiere a otros culpables, evidentemente refiriéndose a personas que no son funcionarios públicos ni militares pero que han participado en la coalición.
La coalición de funcionarios sufre un nuevo agravamiento cuando la puesta en escena de las medidas concertadas resulta en un atentado contra la seguridad interior del Estado. En este caso, la pena establecida por el legislador es de 20 años, de conformidad con el artículo 126 del Código Penal Dominicano.
La realidad es que el texto supra indicado resulta revelador para comprender la esencia de este tipo penal. El texto original francés disponía que “en los casos donde el concierto habría tenido por objeto o resultado un complot atentatorio a la seguridad del Estado, los culpables serán sancionados con la detención criminal a perpetuidad”. Aunque originalmente la sanción era la pena de muerte.
De este texto se desprende la verdadera esencia de la coalición de funcionarios como un ilícito que persigue sancionar los atentados en contra del Estado. Nos llama poderosamente la atención que el legislador dominicano suprimió el término complot previsto en el texto original y que evidencia el carácter conspirativo del tipo penal.
De igual forma el legislador dominicano convirtió esta manifestación de la coalición de funcionarios en un crimen de resultado, que requiere para su configuración que se haya materializado el atentado a la seguridad del Estado. En cambio, el texto original francés sancionaba el hecho por solo tener como objeto atentar contra la seguridad del Estado.
La última forma de coalición de funcionarios la encontramos en el artículo 126 del Código Penal Dominicano que sanciona a “los funcionarios públicos, que deliberadamente hubieren resuelto dar dimisiones, con el objeto de impedir o suspender la administración de justicia, o el cumplimiento de un servicio cualquiera, serán castigados como reos de prevaricación y castigados con la pena de confinamiento”.
Este es el único texto de la coalición de funcionarios cuya redacción original es prevista para funcionarios públicos comunes, no solo a los depositarios de la autoridad pública. En este caso lo que se sanciona es la dimisión con la intención de provocar una paralización de los servicios públicos, no así las simples renuncias de empleados.
Así, por ejemplo, si renunciase todos los jueces de un departamento judicial completo con la intención de hacer suspender el servicio de administración de justicia estamos ante un caso de coalición de funcionarios. No sucedería de igual forma, si una parte de estos jueces pertenecientes a un departamento aceptan nombramientos en otro Poder del Estado con mayor remuneración.
Tampoco se pudiese tipificar como coalición de funcionarios cuando las dimisiones tienen por fin, no provocar la suspensión de un servicio, sino la preservación de un interés personal del funcionario. Tal es el caso de la renuncia que se produjo en la cámara de cuentas en el año 2004 cuando dos de sus miembros por supuestas inconformidades con el manejo de la institución, o en el año 2007 cuando la mayoría de los miembros renunciaron en la víspera de la decisión de un juicio político conocido por el Senado de la República.
Una discusión interesante sobre la aplicación de este texto pudiese generarse cuando los empleados de mando de una empresa estatal prestadora de un servicio público presentan sus dimisiones en conjunto con la intención de provocar la paralización de un servicio, tal como una planta de producción de energía eléctrica o una empresa de alcantarillado y agua potable. Hasta qué punto pudiera aplicarse este texto a personas que pudiesen ser calificados como funcionarios públicos pero sus servicios estar regulados por el derecho privado.
La realidad es que la discusión teórica no deja de ser interesante y compleja, especialmente porque la esencia del texto es la protección del gobierno y la administración de los servicios públicos, lo que parecería permitir la entrada de ciertos funcionarios no regulados por el derecho público dentro de este tipo penal. Tampoco debe existir un lazo de dependencia económica del funcionario con el Poder Ejecutivo, y bien pudiera tratarse de un agente investido de la autoridad pública sin estar sujeto a una remuneración.
Como se ha podido apreciar, la coalición de funcionarios es una infracción históricamente incomprendida en la República Dominicana, y cuya aplicación vulgarizada por parte del sistema de justicia ha permitido su utilización con un fin distinto al propio sentido de la norma.
A través de este ilícito se han pretendido sancionar conductas que nada tienen que ver con la esencia y la dogmática del tipo, especialmente porque la coalición de funcionarios no está prevista para sancionar delitos de naturaleza económica, sino aspectos de administración del Estado.
[1] Garraud, René, Droit Penal Français, Pág. 596.
[2] Ibidem, Pág. 596.
[3] Por esto el maestro Andre Vitu sostenía que este delito estaba inadaptado a la realidad francesa del siglo XIX, y que era difícilmente manejable. Vittu, citado en Repetoire Dalloz Droit Penal, T. 3, Fonntionaire Publique, Editorial Dalloz, Paris, Francia, 1988, Pág. 5.
[4] Sobre los delitos políticos, ver Ortolan, J, Les délits politiques selon la science criminelle, consulta en línea 16/05/2022, https://ledroitcriminel.fr/la_science_criminelle/penalistes/introduction/ortolan_delit_polit.htm
[5] Ver artículo 216 del Código Penal Federal Mexicano, que regula el delito de coalición de servidores públicos
[6] El artículo 432-1 del Código Penal Francés establece lo siguiente: «Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique, agissant dans l’exercice de ses fonctions, de prendre des mesures destinées à faire échec à l’exécution de la loi est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende». Si lo traducimos al español tendríamos el siguiente resultado: “el hecho, por una persona depositaria de la autoridad pública, actuando en el ejercicio de sus funciones, de tomar medidas destinadas a hacer fracasar la ejecución de la ley es penado con 5 años de prisión y 75 mil euros de multa”.
[7] Garcon, Emile, Code Penal Annoté, Recueil, Sirey, Paris, Francia, Pág. 270
[8] Blanche, Antoine, Etudes Pratiques sur Le Code Penal, Imprimerie et libraire Générale de Jurisprudence Marchal et Billard, 1864, Paris, Francia, Pág. 724.
[9] Garraud, Rene, Droit Penal Français, Ob. Cit, Pág. 697.
[10] Es por esto que resulta imposible desconocer la naturaleza de delito político (crimen majestatis) de la coalición de funcionarios.
[11] Corte de Casación de Bélgica, Sent. 18 de noviembre de 1992, ECLI:BE:CASS:1992:ARR.19921118.26
[12] Chaveau, Adolphe y Hélie, Faustin. Théorie du Code Pénal, T.2, sexta edición, Editora Marchal et Billard, Paris, 1887, Pág. 230.
[13] Ver Ortolan, J., élément de droit penal, Paris, Francia, 1875, Les délits politiques selon la science criminelle, consulta en línea https://ledroitcriminel.fr/la_science_criminelle/penalistes/introduction/ortolan_delit_polit.htm
[14] Garraud, René, Traité du droit penal francais, T. 3, Ob. Cit. Pág 698-699.
[15] Chaveau, Adolphe, et Hélie, Faustin, Theorie du code pénal, Ob. Cit. Pág. 231
[16] Ver artículo 1 de la sección V del Código Penal Francés de 1791. La misma situación sucede con el actual artículo 432-1 del Código Penal Francés, que no sanciona la coalición, sino la participación individual del funcionario público, pero bajo la fórmula del abuso de autoridad.
[17] Larousse, consulta en línea. https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/d%C3%A9putation/23947
[18] Garraud, René, Traité de Droit Pénal Français, T. 3, Ob. Cit. Pág.699.
[19] Rapp.Préc, No. 2244, Pág. 124 y Rapp. Masson No. 274, citado por Wagner, Marion, Le droit pénal spécial et les fonctions publiques : una ilustration des affres de la pénalisation a outrance ; Revue de science criminelle et de droit pénal comparé 2011/1, Págs. 37-57.
[20] Cass. Crim, 21 de mayo 1997, P. 96-82.904.
[21] Rép. Pénal, Boucheron, Jean, Outrage, 1969, citado por Wagner, Marion, Ibidem.
[22] Cass Crim. 25 de mayo 2004, P. 03-81.876;
[23] Cass Crim. 19 de febrero 2019, P. 17-85.114
[24] Ibidem.
[25] Corte de Apelación Paris, 24 de noviembre 1891. S. 1892, 2, P. 180.
[26] Cass Crim. 13 de enero 1876, Bull Crim No. 15
[27] Cass Crim. 24 de mayo 1873, DP 1874, 1, 183; Cass Crim 14 noviembre 1989, No. 88-83.999 Bull Crim N. 417; D. 1991.447:
[28] Cass. Crim, 18 octubre 1972, Bull Crim. 294.
[29] Cass Crim, 24 de febrero 1893, DP 1893.1.393.
[30] Cass Crim, 21 de mayo de 1997, P. 96-82.904
[31] Ibid.
[32] Adolphe, Chaveau et Helié, Faustin, Theorie du Code Pénal, T.2, Ob. Cit. Pág. 230.
[33] Chaveau, Adolphe et Helie Faustine, Theorie du Code Penal, Ob. Cit. Pág. 231.
