Ley sobre recurso de casación: una óptica comparativa en materia contenciosa administrativa
Por: Adonis L. Recio & Bienvenido G. Liz Santana
La nueva pieza legislativa, desde su denominación viene a incorporar aspectos, pues desde su título sobre “Ley de Casación” −el cuál no le hace justicia− cuando comparamos la otrora ley sobre procedimiento de casación núm. 3726, se advierte que, si bien la anterior recogía los aspectos fundamentales en sus distintas aristas, no contemplaba una herramienta recurrente en el pasado reciente, a saber: las consideraciones de las normas o razones, ausentes en esa Ley 3726.
Veamos, en el considerando cuarto de la nueva ley se reitera la unidad jurisprudencial, al cual, con amplios motivos, se incorporan el orden público y la seguridad jurídica como materias objetivas de dicha legislación. Asimismo, el considerando sexto, nos refiere el interés casacional, no como un interés particular sino desde la óptica de velar por el orden público y canalizar objetivos impostergables del Estado de derecho, asemejando la Corte de Casación a un estudio del expediente a sabiendas que sus decisiones impactan en la sociedad, jurídica en el menor de los casos.
Los considerandos séptimo y octavo son los protagonistas de esta norma, ya que, nos refieren la excepcional −pero ya posible− característica de que la Suprema Corte de Justicia se refiera al fondo, ver artículo 8, asunto del cual, naturalmente estaba vedada. Y por supuesto, la cereza del pastel, la desaparición del efecto suspensivo del recurso de casación.
Ahora bien, analizando los aspectos novedosos de la mencionada legislación es correcto verificar que el artículo 16 de la Ley 2-23, nos indican varios requisitos de la instancia contentiva del memorial de casación: a) debidamente motivado; b) suscrito por abogado; y c) dentro del plazo. ¿Qué requiere esta nueva ley del memorial de casación? para quienes han observado los criterios −ya afianzados de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia− no parecerá nada nuevo sino reafirmar lo que su interpretación lleva a cabo, a saber:
1.Mención de las Normas Jurídicas infringidas o erróneamente aplicadas;
2.Exposición concreta de los fundamentos de la casación; y
3.Conclusiones, es decir, la pretensión en la Corte de Casación.
Dichos requisitos se complementan con el artículo 18 de la nueva ley, que mencionan las generalidades a contemplar. Pero, es en ese mismo artículo que reposa un nuevo medio de inadmisión, que exige la sentencia certificada sin la cual podrá desecharse el memorial de casación (párrafo I), la Ley 3726 en cambio, no establecía una consecuencia legal por esta irregularidad.
Se define el interés o legitimación para dar apertura a la casación, que según el artículo 15 de la Ley 2-23 reposa en las partes, el Ministerio Público, el Procurador General Administrativo y el Abogado del Estado; quien no podrá acudir de manera expresa, es aquel que no figuró en primer grado o en apelación, ver párrafo de dicho artículo.
El artículo 14 de la Ley 2-23 nos refiere que se impone el cumplimiento de un plazo de 20 días hábiles para presentar el memorial de casación sobre una sentencia definitiva (aquellos que no incluye días feriados ni sábados ni domingos) a partir de la notificación, dejando la posibilidad de que se realicen excepciones. Asunto que contrasta con la Ley 3726, que en principio fijó dos (2) meses y luego con la Ley 491-08 se estableció el plazo de 30 días (considerados francos por aplicación del art. 1033 del Código de Procedimiento Civil).
Aquí observamos la incidencia de la interpretación del Tribunal Constitucional, cuyo parecer es que, la Ley 107-13 incide en el procedimiento jurisdiccional TC/344/18, de esta manera se procura fijar un solo tipo de cómputo persiguiéndose la homogeneidad de lo que sucede en el Tribunal de Fondo, en donde se cuenta con un plazo de 30 días hábiles conforme el art. 5 de la Ley 13-07, claro que, en materia Contenciosa Administrativa. En el caso del referimiento el plazo es 10 días hábiles, conforme el párrafo IV del art. 14 de dicha Ley 2-23.
La novedad de los medios de casación es sancionada con la imponderabilidad del recurso de casación, y en el caso de esta Ley 2-23, retoma una fisionomía que la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia solía reservarse para el fondo, salvo casos en que, de oficio, reconocía que los medios no se corresponden con sus argumentaciones ante el Juez de Fondo. Es así que, el artículo 17 incorpora la inadmisión retomando el criterio anterior, salvo los casos previstos taxativamente; 1. Medios de puro derecho; 2. Los que surgen del dictado de la propia sentencia; y 3. Los medios que invoquen infracciones constitucionales. Evidentemente este tipo de disposiciones aclaran las “reglas del juego” pues asuntos que se derivan de la interiorización del Juez de Fondo jamás habrían sido previsibles para el litigante, de ahí que no resulta razonable una aplicación irrestricta de dicha técnica.
El emplazamiento es modificado de forma que, el procedimiento no encontraría la ya desaparecida gestión del Auto del presidente de la Suprema Corte de Justicia, es así como, el artículo 19 nos remite al plazo de 5 días hábiles a partir de la fecha de depósito del Memorial de Casación e Inventario en la secretaría general de la Suprema Corte de Justicia. Se refieren a las opciones del concepto “domicilio” estableciendo una especie de opciones que se derivan del art. 19. párrafo I. A la vez, se observa que se contempló a pena de nulidad el remitir la instancia e inventario en calidad de anexo (si produce indefensión) como en efecto lo hace. Ver además el art. 20, contentivo de los requisitos generales del emplazamiento.
Al hablar del memorial de defensa, es necesario establecer que tanto la constitución de abogado como el escrito contentivo del Memorial de Defensa deben presentarse en la secretaría de la Suprema Corte de Justicia dentro de los diez (10) días hábiles luego de la recepción del emplazamiento. Pero, además, luego de este depósito, se debe notificar a la parte recurrente en un plazo de (3) días hábiles, que iniciará el plazo de los cinco (5) días para realizar el posterior inventario de dicha diligencia ante la Suprema Corte Justicia.
¿Cómo se incurre en defecto? El párrafo III del artículo 21 contempla que estas actuaciones se deben realizar a pena de incurrir en defecto, nótese que la connotación del defecto bajo el prisma de la Ley 2-23 no se trata de la concepción tradicional por falta de conclusiones o comparecer sino del agotamiento diligente de los trámites para el cumplimiento de la tutela judicial efectiva que, ahora reposa en las partes de forma absoluta. Se excluye del defecto al Estado Dominicano, también derivado de los criterios afianzados por la Corte Suprema, específicamente su Tercera Sala.
El párrafo VII del art. 21 enfrenta una problemática que resulta recurrente, es así que la Suprema Corte de Justicia no se vería apoderada de recursos de casación duplicados por el hecho de que una de las partes ya le apoderó previamente debiendo proceder con la fusión (en el mejor de los casos) o declarar inadmisible por cosa juzgada cuando ambas partes se encuentran disconformes con la misma sentencia, en ese sentido el camino trazado resulta el recurso de casación incidental.
Otro aspecto que incorpora la Ley 2-23 deriva del escrito ampliatorio que la parte recurrente tiene opción de ejercer, ya con asiento en la Ley, independientemente de que antes se suscitaban ciertos escritos complementarios en ejercicio de la tutela judicial efectiva e igualdad de las partes. Según este la parte reclamante podrá ampliar sus medios y presentar medios de defensa en caso de que el memorial de defensa de su contraparte contenga un recurso de casación incidental, el párrafo I del artículo 22 es tajante al fijar que sólo en estos casos procedería, ver parte in fine.
El párrafo II del artículo 20 nos hace mención de que, luego de vencidos los 15 días hábiles posteriores al depósito del memorial de casación sin que se haya depositado el respectivo emplazamiento, podrá pronunciarse la caducidad. Situación que, en la actualidad de la Justicia Contenciosa Administrativa estaba supeditada a ciertos criterios que se desprenden del art. 10 de la Ley 3726, donde el término “podrá” fue cargado a la parte recurrente como un requisito previsto a pena de caducidad.
En necesario consignar que, la naturaleza suspensiva de los recursos siempre será un tema de acalorada discusión, ya que en muchas ocasiones de esa propiedad puede depender la efectividad o no del mismo. En efecto, la antigua legislación producto de una modificación acontecida en el año 2008, mediante Ley núm. 491-08, dotó al recurso de casación de efecto suspensivo sobre la decisión impugnada, lo cual a todas luces desvirtuó la naturaleza excepcional de este recurso, ya que equipara este a cualquier otro recurso ordinario y consecuentemente produjo un taponamiento mayúsculo en la solución de los conflictos jurídicos en el territorio nacional, ya que, debido a su condición, de jurisdicción nacional y única, no contaba la Corte de Casación con la posibilidad de responder en tiempo oportuno todos los apoderamientos realizados, sin embargo, hasta tanto esta lograba hacerlo se mantenían suspendidas las decisiones impugnadas.
En un golpe de razón y justo con las intenciones de que los procesos judiciales duren menos en ser resueltos de forma definitiva, el legislador ordinario retiró, como regla, uno de los grandes obstáculos que para lograr esta finalidad mantenía el recurso de casación: el efecto suspensivo.
Así las cosas, el artículo 27 de la Ley núm. 2-2023, sustrae el efecto suspensivo de pleno derecho que como regla poseía el recurso de casación, reservándose únicamente para los casos que versen sobre estado y capacidad de las personas, divorcio, separación de bienes, nulidad de matrimonio, cancelación de hipoteca, declaración de ausencia, inscripción en falsedad o en cualesquiera otros casos previstos en leyes especiales. Por tanto, todo aquel que fuera de estas materias procure la suspensión de una decisión deberá realizar una solicitud directa a la jurisdicción de casación a través de un procedimiento que será fijado por la alta corte.
Lo importante de esta sustracción −del efecto suspensivo− realizada por el legislador es que llevará al desuso de la interposición del recurso de casación con una mera finalidad dilatoria; reservándose en consecuencia ese efecto suspensivo sólo a aquellos casos en que logra advertir la jurisdicción la posibilidad de que sea procedente la petición de fondo. Con ello, sin temor a equivocarse, puede afirmarse que el flujo de recursos ante ese órgano disminuirá enormemente, permitiendo en consecuencia que la Corte de Casación tenga mayor capacidad de respuesta.
Otro asunto novedoso de la “nueva ley de casación” es el alcance y modalidad de la perención de instancia, ya que, a pesar de que no varía su óptica de sanción procesal por inactividad, la nova legislación crea escenarios nuevos en miras de impulsar este recurso y quizás con ello paliar las grandes esperas por parte de los usuarios del sistema de justicia en la concreción definitiva de un caso.
Así las cosas, la antigua ley tenía como supuesto perentorio el hecho de que un usuario que retirará el auto del presidente de la SCJ mediante el cual le concede la autorización para emplazar y no deposita en los tres años subsiguientes la constancia de ese emplazamiento ante la Secretaria General de la Suprema Corte de Justicia. Sin embargo, la nueva legislación cortó de raíz la posibilidad de perimir por esta razón, ya que introduce una reducción importante de los plazos y con ello la posibilidad de que la instancia caduque, aun de oficio, inmediatamente transcurrido 15 días desde el depósito del recurso de casación, en los casos donde no se haga constar en la Secretaría una copia del acto de emplazamiento que le notifica el recurso a la parte recurrida.
Ahora bien, una novedosa forma de perención de instancia instaura la Ley núm. 2-2023, y es que una vez evacuada una decisión por parte de la Corte de Casación que dispone el envío del asunto para su reevaluación, tiene entonces un plazo de seis (6) meses y solo ampliado por un mes más en los casos de renovación de instancia, cualquiera de las partes interesadas del caso, para apoderar mediante escrito al tribunal de envío. Así las cosas, si no se realiza esta puesta en aviso a la jurisdicción de envío, será declarada la perención de la instancia.
Resulta interesante que el legislador trasladó, en gran parte, la carga de trámite del recurso que antes pesaba en la Secretaría General de la Suprema Corte de Justicia al propio usuario, declarando la fatalidad de su recurso en un tiempo de inacción marcadamente breve, con ello solucionándose un gran taponamiento en las jurisdicciones de envíos, ya que solo se terminará tramitando aquel recurso en el cual persista un verdadero interés.
Así las cosas, conforme las disposiciones del artículo 94 de la Ley núm. 2-2023, esta legislación deroga la Ley núm.3726, del 29 de diciembre de 1953, sobre Procedimiento de Casación y la Ley núm. 491-08, del 19 de diciembre de 2008, que modificó los artículos 5, 12 y 20, de la Ley núm.3726 del 1953, sobre Procedimiento de Casación, modificada por la Ley núm.846, del 1978.
Por último, el presidente de la República conforme el procedimiento descrito en el artículo 101 de la Constitución, promulgó en fecha 17 de enero del año 2023 la Ley núm. 2-2023, en tal sentido, dotó a la misma de fuerza ejecutoria al día siguiente en el Distrito Nacional y al segundo día en las demás partes del país. Sobre este tema, es necesario tener en cuenta que sólo será aplicable esta legislación para la impugnación a través del recurso de casación sobre aquellas decisiones dictadas con posterioridad a estas fechas, por lo que, en los demás casos regirá el procedimiento anterior.
