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Leyes orgánicas versus leyes ordinarias

Por Nikauris Báez Ramírez

El estado constitucional democrático se basa en el respeto al estado de derecho como principio fundamental. El cumplimiento de la Constitución y las normas vigentes, así como la separación de poderes, son esenciales para garantizar las libertades, los derechos humanos y la preservación de la democracia constitucional. El proceso de creación o modificación de normas está regido por un entramado legal detallado en la Constitución y regulado mediante los reglamentos vigentes del Congreso y sus cámaras, así como por fuentes no formales de la práctica legislativa. Los artículos 112 y 113 de la Constitución dominicana definen los parámetros para la configuración de las leyes orgánicas y ordinarias.

Así, de conformidad con esas disposiciones constitucionales, las leyes orgánicas tienen la responsabilidad de regular áreas específicas: (i) derechos fundamentales; (ii) la estructura y organización de los poderes públicos; (iii) la función pública; (iv) el régimen electoral; (v) el régimen económico financiero; (vi) el presupuesto planificación e inversión pública; (vii) la organización territorial;  (viii) los procedimientos constitucionales; (ix) la seguridad y defensa; y, (x) las materias expresamente referidas por la Constitución. Mientras que las leyes ordinarias no tienen una materia expresamente reservada a su ámbito de regulación, de ahí que todo lo que no sea privativo de las leyes orgánicas debe aprobarse a través de leyes ordinarias con la mayoría absoluta de los votos de los presentes en cada cámara.

Sostiene Santamaria Pastor que “’[l]a ley orgánica presenta una consideración técnica muy simple: se trata de una categoría de leyes que se cualifican, frente a las leyes ordinarias (dando a esta expresión, en este momento, un sentido vulgar), por dos notas: una nota de fondo, el referirse necesariamente a determinadas materias (el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas; la aprobación de los estatutos de autonomía; el régimen electoral general y los restantes supuestos previstos nominatim en la Constitución); o, en términos homólogos, la necesidad de que estas materias sean reguladas por Ley orgánica. Y una nota de forma, concretada en la exigencia de un quorum reforzado en un trámite específico (votación final sobre el conjunto del proyecto) para su aprobación, modificación o derogación^[1].

Por tanto, se subraya que la ley orgánica no es una categoría normativa que pueda entenderse en los mismos términos que la ley ordinaria. No porque su ubicación en el sistema de fuentes diseñado por la Constitución de 2010 sea distinta, pues como sostiene el profesor Flavio Darío Espinal, ambas comparten el mismo rango, sino por su desemejante naturaleza.  Así, la relación de las leyes orgánicas con las leyes ordinarias no es de carácter jerárquico, como sí ocurre en las relaciones entre ley y reglamento, sino que es una relación por razón de la materia. Es decir, que las materias reservadas a las leyes orgánicas no pueden ser reguladas mediante ley ordinaria.

A diferencia de la ley ordinaria, la ley orgánica es una categoría normativa cuyo uso legislativo es excepcional, ya que, por un lado, se aparta de la común manifestación del principio democrático en el ámbito del procedimiento legislativo (sostenido en la preponderancia de las mayorías simples sobre las minorías), para imponer una democracia basada en mayorías cualificadas o reforzadas; y, por otro, se ocupa de materias específicas y directamente reservadas por la propia Constitución”^[2]. En el caso dominicano, la aprobación de leyes orgánicas requiere de un quorum reforzado de las dos terceras partes de los presentes en cada cámara.

La relevancia de esta distinción radica en que en el seno de los debates legislativos debe seguirse, para la aprobación de una u otra, un proceso legislativo riguroso. Esto implica que en el procedimiento legislativo, que supone una “serie ordenada de actos que deben realizar los órganos del gobierno facultados para ello, a fin de reformar, adicionar, derogar, abrogar, elaborar, aprobar o expedir una ley o decreto”^[3], el Congreso de la República, al (i) convocar a los legisladores; (ii) establecer el orden del día; y (iii) realizar posibles vistas públicas y consultas respecto al proyecto sometido, debe cumplir correctamente con los requisitos necesarios.

En consecuencia, si hay una discrepancia entre la naturaleza del proyecto de ley y su tratamiento legislativo, ello por sí solo supondría una violación sustancial al debido proceso. La clasificación errónea de la ley puede tener implicaciones significativas en términos de los requisitos de aprobación y el nivel de escrutinio al que se somete la propuesta legislativa. Esto abarca no solo que se adopte con el quórum requerido, sino que en el proceso se observen garantías esenciales que permitan determinar cada pieza legislativa conforme a la naturaleza constitucional que ha establecido el constituyente desde que sea introducida.

Aunque se pueda constatar que una pieza legislativa fue aprobada con el quórum necesario para una ley orgánica, esto no implica automáticamente que se convierta en una “ley orgánica” si la naturaleza jurídica con la que ha sido clasificada por el Congreso Nacional es de “ordinaria”, así mismo, la denominación de una ley como orgánica no la convierte en tal si es que no cumple con los requisitos del artículo 112 de la Constitución. Por ello, si una ley se aprueba con la votación necesaria para una ley orgánica, pero no contiene materia que se reserva a ella, entonces dicha ley deberá ser considerada como ley ordinaria. Al respecto enfatiza Linde “(…) una ley, por el hecho de denominarse y tramitarse como orgánica, no será tal, si no versa sobre materias reservadas a la ley orgánica (…)”; y, en caso contrario, “(…) una ley que sea aprobada por mayoría reforzada y verse sobre materias reservadas a la ley orgánica, aunque no se denomine ‘ley orgánica’, tendrá esta naturaleza”^[4].

Con base a lo expuesto, se resalta que la sola adopción de una ley con el quorum que exige la Constitución para su validez no “endereza”, un proceso legislativo defectuoso. Por tanto, ante (i) la introducción de un proyecto con una categoría legislativa inadecuada; (ii) su aprobación con la mayoría requerida para la naturaleza jurídica correspondiente; y (iii) la omisión de su denominación como “orgánica”, se produce una infracción constitucional de origen. Cuando el Congreso Nacional no identifica adecuadamente la organicidad de un proyecto de ley en las distintas etapas de su conocimiento, se socava la posible mayoría política necesaria para su aprobación, lo cual no se subsana con que, pese a su equivocado tratamiento, se haya aprobado con las dos terceras partes. Es importante recordar que esta mayoría reforzada se exige respecto a los legisladores presentes en la Cámara en ese momento, no en el total de su composición. Por tanto, incluso para garantizar la participación de los legisladores en las sesiones, es transversal que el orden del día incluya la nomenclatura jurídica adecuada de las piezas legislativas.

La falta de identificación adecuada también tiene repercusiones en la transparencia y participación pública en el proceso legislativo. Cuando se asume que una pieza legislativa no aborda aspectos esenciales, como los establecidos en el artículo 112 de la Constitución, por adolecer de esa nomenclatura en la nominación y en el trámite legislativo, es menos probable que ciudadanos participen en consultas públicas o en procesos de revisión legislativa. Esto representa un menoscabo al principio de máxima publicidad legislativa y del escrutinio público.

Por tanto, el tratamiento y distinción adecuada entre leyes orgánicas y ordinarias se debe, además de cumplir con las disposiciones del artículo 112 y 113 de la Constitución, primero, introducir el proyecto con la categoría legislativa adecuada; segundo, en la convocatoria y el orden del día, así como en las posibles vistas públicas y consultas respecto al proyecto sometido, debe tenerse de antemano definido la naturaleza jurídica de la pieza legislativa; tercero, su aprobación con la mayoría requerida para la naturaleza jurídica correspondiente; y cuarto, la ley debe tener en su denominación la palabra “orgánica”, si fuese el caso, cuestión que ha sido sostenida por el profesor Cristóbal Rodriguez.

[1] Santamaría Pastor, Juan Alfonso. Las Leyes Orgánicas: notas en torno a su naturaleza y procedimiento de su aprobación.

[2] Tribunal Constitucional peruano. Sentencia relativa al EXP.N.O 0048-2004-PIITC LIMA JOSE MIGUEL MORALES DASSO y MÁS DE 5000 CIUDADANOS. Emitida el 1 de abril de 2005.

[3] Garita Alonso, Arturo. La función legislativa en el Senado de la República. México: Senado de la República, 2022.

[4] Linde Paniagua, Enrique. Leyes Orgánicas: un estudio de legislación y jurisprudencia. Madrid: Linde Editores S.A., 1990.