¿Los sacrificios fiscales son derechos fundamentales del pueblo dominicano?
Por: Yefri Pérez Garabito
A propósito de que en el pasado mes de octubre del 2024 convergieron en el Congreso Nacional el proyecto de ley de modernización fiscal y el proyecto de ley que declara “la necesidad” de una reforma constitucional, tuvimos la oportunidad de escuchar, leer y observar conversaciones paralelas sobre estos tópicos, donde cada sector de la sociedad enarboló su opinión cual atalayero de los intereses que les ocupan, avisando, especialmente en el ámbito fiscal, la ausencia de movimientos en el combate de la evasión y elusión fiscal, para el sustento “necesario” de las cargas públicas y el peligro de anular el catálogo de exenciones fiscales habilitado, y al mismo tiempo se cuestionó la necesidad de la reforma Constitucional por los aspectos que tocaba.
Nos proponemos unir los dos tópicos, aunque no se vincularon materialmente, en la respuesta a la pregunta, ¿Los Sacrificios Fiscales son Derechos Fundamentales del Pueblo Dominicano?, desde la tabula rasa toda vez que ha sido retirado el proyecto de ley de modernización fiscal por el Poder Ejecutivo y concretarse la reforma Constitucional el 27 de octubre del 2024, por lo que, nos resta utilizar la experiencia del proceso y analizar si la Constitución Dominicana tolera los sacrificios fiscales.
El sacrificio fiscal que aludimos no es más que el gasto tributario del Estado al otorgar incentivos, exoneraciones y privilegios fiscales, el CIAT (2021) define el gasto tributario como los recursos dejados de percibir por el Estado por la existencia de incentivos o beneficios que reducen la carga tributaria que deberían de enfrentar determinados contribuyentes en relación con el sistema tributario que predomine.
En el caso de la República Dominicana, el constituyente constitucionalizó la tributación, apartó el Capítulo II de la Carta Sustantiva para dedicarlo a las Finanzas Públicas -en el Título XI-, con especial énfasis en la Sección III, elaborando el artículo 243 sobre los principios del régimen tributario en el que nos indicaron que estará basado en los principios de legalidad, justicia, igualdad y equidad para que cada ciudadano y ciudadana pueda cumplir con el mantenimiento de las cargas públicas. Al mismo tiempo dispuso como un deber constitucional en el artículo 75 “el tributar” de acuerdo con la ley y en proporción a su capacidad contributiva, para financiar los gastos e inversiones públicas. Y a la vez dispuso como deber fundamental “del Estado” garantizar la racionalidad del gasto público y la promoción de una administración pública eficiente.
Por lo que nuestro sistema tributario cuenta con el mandato constitucional adjetivo -y sustantivo- de tributar, es decir, todos los ciudadanos y ciudadanas tienen la obligación de tributar de acuerdo a la ley, con el objeto de cumplir con el mantenimiento de las cargas públicas, por tanto, cada recurso dejado de percibir por el Estado por la excepción a la regla constitucional y/o el crédito fiscal ofrecido para incentivar mercados sectoriales, ambos por ley, es un gasto tributario y por tanto el Estado sacrifica a la generalidad de obligados a contribuir por los que no lo hacen, pues el ingreso fiscal tiene y debe cumplir con las expectativas programadas para las inversiones y mantenimiento de la deuda pública -artículo 233 de la Constitución-, por tanto, el “sacrificio fiscal” es un término que entendemos adecuado y que debe ser asimilado en su dimensión certera, el sacrificado no es el gobierno que no percibirá el ingreso fiscal, sino el resto de contribuyentes que mantendrá la carga que no asumió el beneficiado de la excepción o incentivo, pues el Estado no tiene de que vivir y debe procurar autosatisfacer sus gastos básicos -esta conversación la retomaremos más adelante-.
Lo anterior no puede asumirse con negatividad a ultranza, y es que desde la doctrina dominicana clásica de Edgar Barnichta (2011), se asume que el objetivo principal de las exenciones tributarias es cooperar con el cumplimiento del mandato constitucional de tributar de acuerdo con la ley y en proporción a la capacidad contributiva individual; al mismo tiempo sirve de instrumento de modulación de desarrollo económico y social de un Estado en constante crecimiento, ya que a través de ellas se puede incentivar y procurar dirigir hacia dónde va la inversión privada, por ejemplo, a áreas o sectores de interés nacional, desarrollo de territorios, o a la producción y consumo de determinadas mercancías y servicios de interés público o bien social. Este razonamiento fue explicitado por el constituyendo en el artículo 244 de la Constitución.
Los anteriores matices teóricos nos colocan en buena posición para acercamos a la respuesta de sí es, ¿El Sacrificio Fiscal es un Derecho Fundamental del Pueblo Dominicano?, el Tribunal Constitucional dominicano (2021) ha presentado institucionalmente su conceptualización de derecho fundamental, como aquellas prerrogativas inherentes al ser humano, ya que pertenecen a toda persona en razón de su dignidad. Además, establece claramente que estos se encuentran incluidos en la Constitución, posición que ha sido aceptada en la comunidad jurídica con fines pragmáticos, si está en la constitución como un derecho, es porque es fundamental protegerlo.
Eduardo Jorge Prats (2024) atina en establecer que la parte más importante de la Constitución como fuente del Derecho está constituida por las normas que declara los derechos fundamentales. Afirma que, estos deben ser claramente distinguidos de las garantías institucionales, que son aquellas que persiguen el aseguramiento de determinadas instituciones jurídicas, cuyo mantenimiento no engendra derechos subjetivos en favor de los individuos, pero cuya vulneración sí viciaría de inconstitucionalidad cualquier ley. La garantía institucional conlleva una serie de obligaciones para el Estado y, en especial, para el legislador, pero no supone el reconocimiento de prerrogativas a los individuos para exigir el cumplimiento de esas obligaciones.
Nuestros constituyentes se esforzaron en organizar el contendido fundamental en quince -XV- títulos, dejando claro que declaraban en el “Título II” los derechos, garantías y deberes fundamentales, sin embargo, expresó en el numeral 1 del artículo 74 de la Constitución que los derechos fundamentales enunciados “No tienen carácter limitativo y, por consiguiente, no excluyen otros derechos y garantías de igual naturaleza;” por lo que podríamos interpretar que, porque no esté en el catálogo de derechos fundamentales de su “Titulo II” pudiéramos encontrar derechos y garantías de igual naturaleza al principio y al final del documento.
Partiendo de esto, el régimen tributario desde la Constitución se cimenta en principios sólidos, legalidad, justicia, igualdad y “equidad”, este último guarda especial relevancia por los movimientos sociales que el globalismo nos enfoca, por definición genérica la equidad se entiendo que es darle a cada uno lo que necesita, ahora bien, ¿Quién lo decide?, ¿y cuando lo decide?, ¿lo hace bajo qué interés?, esto nos recuerda el dialogo entre Sócrates y Trasímaco sobre el hombre justo y la justicia, escrito por Platón (1986), especialmente en la primera respuesta de Sócrates a Trasímaco, que esgrimió “ignoras que la justicia es un bien para todos, menos para el justo”, -esto quizás le tendrá sentido más adelante-.
El constituyente respondió a nuestras tres preguntas en su documento, el artículo 244 de la Constitución declara:
“Exenciones de impuestos y transferencias de derechos. Los particulares sólo pueden adquirir, mediante concesiones que autorice la ley o contratos que apruebe el Congreso Nacional[1], el derecho de beneficiarse, por todo el tiempo que estipule la concesión o el contrato y cumpliendo con las obligaciones que la una y el otro les impongan, de exenciones, exoneraciones, reducciones o limitaciones de impuestos, contribuciones o derechos fiscales o municipales que inciden en determinadas obras o empresas hacia las que convenga atraer la inversión de nuevos capitales para el fomento de la economía nacional o para cualquier otro objeto de interés social. La transferencia de los derechos otorgados mediante contratos estará sujeta a la ratificación por parte del Congreso Nacional.”
De manera expresa, leemos que los particulares solo pueden adquirir exenciones de impuestos y transferencias de derechos mediante ley o contratos, “aprobados por el Congreso Nacional”; en la sintaxis que diseña este artículo, el sintagma nominal nos provee de un sujeto ausente, no mencionado explícitamente, es el Poder Ejecutivo, es potestad exclusiva del presidente, en su condición de jefe de gobierno, celebrar contratos sobre dicha índole -artículo 128 de la Constitución-, asimismo, el Presidente cuenta con iniciativa de ley plena -artículo 96 de la Constitución, y es el poder del Estado que provee la ejecución del régimen económico y financiero, por tanto, “los particulares” necesitan de un diputado o senador que los represente para introducir el proyecto de ley o tener la gracia del Presidente de la República como forma de obtener beneficios a su medida o que se incentive su sector.
Entonces, las exenciones de impuestos cumplen con la tipificación en la Constitución, ¡si está ahí debe ser fundamental protegerla!, es decir, “¡es constitucional!”, ahora bien, ¿Es declarada como un derecho constitucional? entendemos que no, ¿Un particular podría reclamar o peticionar, por cualquier vía, no tributar porque no es justo o no es justicia?, no podría sin la causa adecuada, es decir, la identificación de un derecho fundamental primigenio, ya que lo justo es un concepto indeterminado, al igual que la justicia, darle a cada cual lo que corresponda, es un asunto de vigilar, ya qué, ¿Quién decida qué y cuándo se dará, será un hombre de justicia?, y más importante aún ¿El hombre de justicia dará atinadamente a quien le corresponde el gasto fiscal?; volviendo a Sócrates (1986) y el amplio diálogo con diversos interlocutores, pudimos reflexionar que la justicia será lo que quien la administra entienda, por tanto el que represente al Estado decide que es justicia.
Lo anterior amerita una acotación especial, aunque no sea el objeto de este artículo, basados en los parámetros observados, el principio de la legalidad es el tamiz que aseguraría aquellas vulnerabilidades, pues por ejemplo, la Constitución dispone la sujeción al ordenamiento jurídico como principio rector del régimen económico -artículo 220 de la Constitución- pero está es declarado específicamente para la actividad contractual, es decir, su ejercicio es para las partes que pactaron, lo que quiere decir que el pacto estará sujeto al ordenamiento jurídico de control interno o el que elijan las partes y que el ordenamiento interno permita. Por otro lado, tenemos la otra forma de adquirir la exención, “la ley”, los ciudadanos tenemos el mecanismo de control constitucional ejercido por el Tribunal Constitucional -artículo 185 de la Constitución- mediante el cual cualquier ciudadano, en principio, podría propugnar la inconstitucionalidad de la ley que habiliten “sacrificios fiscales”, bajo el argumento de que es contraría al Régimen Económico y Financiero constitucional o que vulnera derechos fundamentales como el de la igualdad, por poner ejemplos. Empero, peticionar ser incluido bajo un esquema legal que no exista, es decir, peticionar bajo el control legal administrativo o jurisdiccional, sin que exista habilitado un sistema de exenciones o incentivos fiscales, esa iniciativa de inicio controvierte el mandato constitucional de tributar, es decir, los dominicanos no somos titulares del derecho constitucional a no tributar, por tanto, no podríamos reclamar lato sensu estar fuera de la regla general, ahora bien, si podría peticionar tributar de acuerdo a su capacidad contributiva, que si es un derecho y una garantía constitucional prevista en la constitución. Ahora bien, materialmente peticionar no ser contribuyente o sujeto pasivo de un impuesto específico por afectar un derecho fundamental, en nuestra opinión, es materialmente un caso difícil más no imposible.
Partiendo del anterior telar de afirmaciones, preguntas y análisis, utilizamos la brillante disertación de Eduardo Jorge Prats (2024) de diferenciar los derechos fundamentales de las garantías institucionales, ya que las garantías no son declaradas expresamente como derechos constitucionales, sin embargo, por efecto de la doble dimensión de los preceptos constitucionales, la violación a una garantía constitucional puede y tiene que tener el tratamiento de derecho subjetivo -artículo 4 y 6 de la Constitución-, lo que nos permite hilar que la exención fiscal es una garantía institucional constitucional, ¿Qué garantiza?, de manera enfática, el principio de tributar de acuerdo a la capacidad contributiva -numeral 6 del artículo 75 de la Constitución- y el Régimen Económico del Estado, el cual está orientado hacia la búsqueda del desarrollo humano -artículo 217 de la Constitución-.
El régimen económico dominicano debe ser visto desde la perspectiva de que somos un Estado con un gobierno esencialmente civil, republicano, democrático y representativo, el cual cuenta con la capacidad constitucional -artículo 219 de la Constitución- de recibir la iniciativa privada creando políticas económicas necesarias para promover el desarrollo del país, esto bajo el principio de subsidiaridad, el Estado puede, en solitario o acompañado del sector privado, promover el mercado de acceso a bienes y servicios para promover la económica nacional y desarrollar territorios, sin embargo, el sector privado siempre se mueve bajo el estamento de la frase popularizada por el Guasón -The Joker- en The Darck Knight (2008) “si eres bueno para algo, jamás lo hagas gratis”, requiriendo el sector privado para esto, el gasto fiscal que cubriría su gasto tributario de su actividad comercial o el trabajo de desarrollar un mercado en un territorio o proveer un servicio básico para incentivar la economía; además del beneficio que recibirá como contraprestación, quien arriesga en principio no percibir al inicio de la operación, lo que parece un trato justo.
Por último, con todos los insumos en la mesa podemos verificar la teoría del sacrificio y los argumento de quienes la rechazan. Para rechazar que el gasto fiscal es un sacrifico se alude que la justicia es una, y esta no puede interpretarse ajenamente a los preceptos constitucionales, situación que niega un análisis axiológico de quien la imparte, sin embargo, atinamos a la presunción del hombre de justicia, pues presumimos ser un hombre de fe, por lo que, no pretendemos negar esto. El argumento esencial para rechazar la teoría del sacrificio se presta a rechazar la finalidad de la exención fiscal por sí misma y enfocarse en su efecto, argumento que resulta plausible para cualquier persona técnica en materia de impuestos y economía, ya que, por lo general, las exenciones son concedidas de forma sistemáticas dentro de un plan de incentivo sectorial que con su desarrollo también fomentaría el desarrollo humano en ese sector, en principio. Sin embargo, a pesar de ser argumentos correctos y eficiente, resulta que llamar exenciones ilegitimas, exenciones ilegales o exenciones inconstitucionales le negaríamos la porción de drama que por naturaleza humana suele acompañar a los ciudadanos en las luchas sociales, por lo que, mantenemos el título por la controversia.
Luego de todo esto, opinamos que el gobierno dominicano cuenta con la gran oportunidad de revisar el catálogo de exenciones fiscales, ahorrarse el gasto fiscal para el 2025 y evitar sacrificar a los contribuyentes, sin corromper ni violar la garantía institucional que son, en vista de que fueron elevadas voces de autoridad, de crítica política y las técnicas que son de capital importancia, señalando por donde viene el lobo, por lo que, con dicha anuencia popular podría identificarse la ilegitimidad de la exenciones y clasificarlas como “sacrificios fiscales” bajo el amparo de la ya denunciadas y admitidas falta de justeza o efecto querido, lo que implicaría un actuación consecuente y asertiva a lo sucedido el pasado mes de octubre del 2024.
Referencia
Peláez Longinotti, F. (2021). Dimensiones de los Gastos Tributarios Una exploración de segundo nivel en la Base de Datos de Gastos Tributarios del CIAT.
Barnichta Geara, E. (2011). Derecho Tributario (Vol. Tomo I). Santo Domingo.
Jorge Prats, E. (2024). Derecho Constitucional (Vol. Volumen I). Santo Domingo.
Tribunal Constitucional . (30 de Marzo de 2021). tribunalconstitucional.gob.do. Obtenido de Brochure Derechos Fundamentales: https://www.tribunalconstitucional.gob.do/cec/publicaciones/brochure-derechos-fundamentales/
Platon. (1986). Dialogos IV REPÚBLICA. (S. Editorial Gredos, Ed.) España.
Nolan, C. (Dirección). (2008). Batman. The Darck Knight [Película].
[1] El subrayado es del exponente.
