Panorámica sobre la Responsabilidad Patrimonial del Estado en la República Dominicana
Miguel Bautista[1]
I. Introducción
Una de las características medulares que alude la cláusula del Estado Social y Democrático de Derecho (ESDD) es que, los poderes públicos encaminan, dirigen y propugnan todo su accionar de cara a la consolidación de los derechos fundamentales y el bienestar general de las personas (arts. 7 y 8 CRD). Igualmente, la formulación del ESDD impele a los órganos y entes de la Administración a sujetarse a lo dispuesto por el Texto Constitucional (art. 6 CRD) como también al resto del ordenamiento jurídico vigente (art. 138 CRD). Por consiguiente, sin mayores contratiempos y desde una óptica estrictamente constitucional puede inferirse que, al igual que en otras latitudes jurídicas, la Norma Suprema hace énfasis en la denominada interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) o proscripción de la arbitrariedad[2], la cual no puede estar dispensada de control o reparación.
Y es que, la afirmación del Estado Social y Democrático de Derecho (ESDD) sería vana, incorrecta o trivial si la Administración Pública no respondiera patrimonialmente por un correcto o doloso funcionamiento de sus tareas previstas. Esto es, constituiría una frustración para las personas y contrario a Derecho, el hecho de que no exista una garantía de integridad patrimonial de los particulares en oposición a la Administración Pública. Va en la naturaleza de las cosas que, cuando los poderes públicos se apartan, distancian y divorcian del ordenamiento jurídico positivo, incurren en responsabilidad.
Es por ello que, brillantemente y a tenor de lo dispuesto en la fórmula del Estado Social y Democrático de Derecho (ESDD), el constituyente de 2010 preceptuó la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) bajo los siguientes términos: Artículo 148.- Responsabilidad civil. Las personas jurídicas de derecho público y sus funcionarios o agentes serán responsables, conjunta y solidariamente, de conformidad con la ley, por los daños y perjuicios ocasionados a las personas físicas o jurídicas por una actuación u omisión administrativa antijurídica. Esta Responsabilidad puede ser comprendida como el derecho fundamental y legal[3] que tienen las personas (físicas y jurídicas) para exigirle a la Administración Pública que responda por los correspondientes daños y perjuicios ocasionados, siempre y cuando se armonicen los prepuestos de la legislación vigente. En cambio, constituirá un deber para la Administración indemnizar a las personas.
Será, por tanto, la pauta del Estado Social y Democrático de Derecho (ESDD) aquella que cobijará los fundamentos y recaudos necesarios para la asimilación de la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE). En esas coordenadas, ahonda la jurisprudencia constitucional comparada, estableciendo que: El Estado de Derecho se funda en dos grandes axiomas: El principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del Estado. La garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos no se preserva solamente con la exigencia a las autoridades públicas que en sus actuaciones se sujeten a la ley sino que también es esencial que si el Estado en ejercicio de sus poderes de intervención causa un daño antijurídico o lesión lo repare íntegramente. Al ciudadano cuando acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en demanda de justicia, no le interesa tanto obtener una declaración de nulidad de un acto administrativo como si la imposición de una condena al Estado para que se le indemnice integralmente una lesión o daño antijurídico.[4]
Desde esta perspectiva constitucional puede afirmarse que, la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) resulta un corolario del Estado Social y Democrático de Derecho en tanto que, deriva de la consecuencia directa de la protección y tutela de derechos fundamentales que al Estado le ha correspondido amparar. Este planteamiento ha sido patentizado por el insigne jurista Olivo Rodríguez Huertas, quien nos dice: La Responsabilidad del Estado y demás entes públicos, así como de sus funcionarios, es una consecuencia de la cláusula del Estado de Derecho que la Constitución proclama.[5]
Asimismo, el profesor y magistrado Franklin E. Concepción Acosta, explica las implicaciones de este instituto con las siguientes palabras: ‘‘La Responsabilidad Administrativa desempeña una función doble, pues además de instituirse como una garantía consagrada a favor del particular para lograr el desagravio causado por el Estado, se muestra además, en especial supuestos de responsabilidad con falta, como un medio de control de la propia Administración, ‘‘un instrumento de control poder’’.[6]
II.Recorrido histórico
Ciertamente, el Texto Constitucional del año 2010, se convirtió en pionero dentro de su clase al consagrar expresamente dentro de sus disposiciones, la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE). Un derecho que si bien constitucionalizado, como se desprende del artículo 148 constitucional, queda en manos del legislador ordinario su respectivo desarrollo, sin que este pueda incurrir en una actividad que suponga su desnaturalización o afecte su contenido esencial. Dicho en otros términos, el legislador en modo alguno puede desconocer la esencia del derecho a la indemnización derivada por los daños administrativos, dada su garantía constitucional. Así, tampoco puede tornar este derecho en irreconocible.
En cualquier caso, si bien la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) goza en su actualidad de un reconocimiento y anclaje constitucional, con anterioridad esta garantía se encontraba divagando dentro del ordenamiento jurídico por intermedio de diversas normativas sectoriales, llegando en un momento a prescindirse de la consolidación de su correcto procedimiento de lugar. En ese sentido, válidamente puede hablarse que existó un momento determinado donde, de facto, tuvo lugar la denominada inmunidad patrimonial al no existir dentro el ordenamiento vías judiciales para el reclamo de indemnización por parte de la Administración. Acota el profesor y magistrado Franklin E. Concepción Acosta, lo siguiente: ‘‘A pesar de su importancia en el marco del Estado de derecho, y como institución jurídica que es en el plano iusadministrativo, la responsabilidad administrativa en términos generales (tanto central como municipal y de sus agentes), ha sido un tema que, históricamente, ha estado desatendido entre nosotros desde el punto de vista de las inquietudes científicas.’’[7]
Lo anterior no es posible hoy en día, debido a que, precisamente, la Norma de Normas ordena un control de legalidad de la actuación administrativa (art. 138 CRD), el cual recae en todas sus modalidades como la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE), sobre la jurisdicción contenciosa administrativa (art. 165 CRD). Así pues, el sistema de control de legalidad de la Administración no solo se limita un examen objetivo y subjetivo de la actuación administrativa mediante el tradicional recurso contencioso administrativo (de anulación). Pues, al contrario, este sistema culmina con la eventual indemnización que produzca su actividad administrativa.
No obstante, esto no siempre ha sido así. Localmente, la Ley núm. 1494-47 que instituye la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, no estableció una competencia o atribución al Tribunal para el conocimiento de las acciones o demandas en Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Empero, con posterioridad a los años 2000, el legislador ordinario ya comenzaba a fraguar y realizar ingentes esfuerzos para la consagración de la institución en comentario[8]. Prueba de ello, es que con la puesta en marcha del Código Procesal Penal (CPP) en 2004[9], se previó que el imputado que haya sido absuelto o haya sufrido una medida de coerción injusta, el Estado debía indemnizarlo, bajo el importe de un día de salario del juez de primera instancia por cada día de prisión o inhabilitación injusta (art. 256 Ley núm. 76-02). Un régimen de indemnización tarifado[10] que, dicho sea de paso, en mi opinión, resulta de constitucionalidad dudosa porque limita irrazonablemente y de manera categórica la esencia de la Responsabilidad Patrimonial del Estado articulada en el artículo 148 constitucional en la medida en que, en caso de constatarse la señala Responsabilidad no permite al juez de lo contencioso-administrativo indemnizar en su justa dimensión a la víctima, asunto que deberá ser tratado y comportar otra entrega.
Ahora bien, pasado el trance de justicia contenciosa administrativa retenida por la Cámara de Cuentas[11], la Ley núm. 13-07[12] que crea el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, fue aquella que tejió e hiló –a grandes rasgos– el procedimiento judicial para la instauración de una demanda en Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE). Con ella sí se perfiló dentro de las asignaciones del Tribunal Superior Administrativo (TSA), la competencia jurisdiccional para conocer de estas demandas (art. 5 Ley núm. 13-07). En adición a la mencionada atribución, dicha pieza legislativa estableció el plazo de un (01) año como condición procesal-temporal para su admisibilidad, a partir del hecho o acto que motive la indemnización. Acá, se observa como el legislador ordinario comenzó a regular el procedimiento de lugar a través de la fijación del plazo de la demanda.
Posteriormente continuarán germinando, aún más, las normativas sectoriales que apuntarán de cerca a la Responsabilidad de la Administración Pública, a cuyo título –numerus apertus– enunciativo nos limitamos a señalar: (i) la Ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios[13], de fecha 17 de julio de 2007; (ii) la Ley núm. 41-08 sobre Función Pública[14], de fecha 16 de enero de 2008; (iii) la Ley núm. 133-11 Orgánica del Ministerio Público[15], de fecha 9 de junio de 2011 y; (iv) la Ley núm. 247-12 Orgánica de la Administración Pública[16], de fecha 14 de agosto de 2012. Este período se constituyó en proliferación y consagración de diversos tipos de Responsabilidades, no obstante, sin la debida previsión del procedimiento a seguir, limitado a la Ley núm. 13-07.
III. Especial trascendencia de la Ley núm. 107-13 en la configuración de la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE)
En este brevísimo recorrido histórico, habría que realizar una especial significación y detenerse sobre la Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo pues, dentro del andamiaje de esta normativa se erigen preceptos básicos sobre la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) los cuales tienen una notable incidencia sobre la temática abordada.
En una primera arista y como característica primaria pudiera señalarse que, con la promulgación de la Ley núm. 107-13 desembocó entre nosotros el citado derecho fundamental a la buena administración o buen gobierno el cual, según la línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional (TC) dominicano en una de sus tempranas decisiones (TC/0322/14), se encuentra en el texto de nuestra Constitución, específicamente en los artículos 138, 139, y 146, los cuales se han concretizado legalmente en la referida ley orgánica, plasmando de forma más concreta en nuestro ordenamiento este principio constitucional (por sí y las demás, TC/0365/18; TC/0271/21).
En este contexto, el profesor Roberto Medina Reyes aterriza las implicaciones que tiene el derecho fundamental a la buena administración en relación proporcional y directa con la indemnización justa aseverando que, [e]ste derecho, en síntesis, obliga a la Administración a reparar los daños y perjuicios causados en los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos como consecuencia del funcionamiento de la actividad administrativa. Este deber indemnizatorio constituye una de las garantías de control de la actuación u omisión de la Administración y se traduce en un régimen de responsabilidad de los entes públicos y del personal a su servicio.[17]
En adición a lo dicho, la Ley núm. 107-13 (Título Noveno) vino a modificar y ampliar en beneficio de las personas un tópico tan medular como el plazo para la interposición de una demanda en Responsabilidad Patrimonial del Estado aumentándolo a dos (02) años (art. 60 L. 107-13)[18]. Además, dicha pieza legal no fue ajena –en contraposición de la Ley núm. 13-07– y por asunto de practicidad, a los daños continuados de la Administración para su consecuente impugnación.
Analíticamente, dispone la posibilidad de que un ente público también demande en Responsabilidad a otro, como parte de la legitimación activa y pasiva (art. 58 L. 107-13)[19]. Se vislumbra la posibilidad de que, unido al principio de responsabilidad de la Administración (art. 12.17 L. 247-12), los entes y funcionarios responsan solidariamente por los aquellos daños generados en atención a una actuación u omisión administrativa antijurídica siempre que medie dolo o imprudencia grave (párr. II art. 58 L. 107-13). Y, cuando los daños provengan de dos (02) o más Administraciones actuantes, resulta posible reunir la responsabilidad solidaria de todas ellas (párrafo I art. 58 L. 107-13).
Es ostensible una clasificación de daños indemnizables y no indemnizables (párr. II art. 57 L. 107-13), no siendo objeto de análisis por el juez de lo contencioso-administrativo, los daños provenientes por fuerza mayor. De suma y notable relevancia es que, consciente de la gravedad del daño que eventualmente pudiera ser indemnizable, la Ley núm. 107-13 vislumbra la posibilidad de que la jurisdicción contenciosa administrativa al retener la RPE, pueda ordenar el pago fraccionado de la indemnización dispuesta o en especies (párr. I art. 59 L. 107-13).
Claramente, la Ley núm. 107-13 es respetuosa de la ordenación sectorial específica y en ocasión de un desplazamiento puntual de la RPE que ella predica, sus textos devendrían como supletorios (párr. IV artículo 57 L. 107-13). En caso de daños sufridos a partir de contratos administrativos o ejecución de obras públicas, no se admite la remisión del expediente a la jurisdicción civil (párrafo III art. 58 L. 107-13) al constituirse la justicia contenciosa administrativa en la más especializada (art. 165.2 CRD).
Pero, lo más reseñable de la Ley núm. 107-13 es que, incorpora y pormenoriza dos (02) vertientes de la Responsabilidad Patrimonial del Estado, es decir, tanto objetiva como subjetiva. Sobre el particular, detalla la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia (SCJ), lo siguiente: ‘‘14. Esta Corte de Casación entiende preciso indicar, que la responsabilidad patrimonial del Estado puede ser tanto objetiva como subjetiva, diferenciándose en que la primera no necesita de la comisión de una falta por parte de la administración pública y la segunda, necesariamente supone que la administración pública incurra, en el ejercicio de su función administrativa, en una actuación u omisión antijurídica. Para que se constate responsabilidad en el primer caso, no es necesario el establecimiento previo de una falta a cargo de la administración, sino la verificación de un daño ocasionado por la actividad administrativa, mientras que en último caso, que es el que nos ocupa en la especie, debe de probarse la existencia de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial del Estado, que coinciden con los del derecho común y que aplicados a la materia administrativa son: a) una conducta que implique una falta al provenir de una acción u omisión antijurídica de la administración; b) que esta conducta haya originado un daño a una persona; y c) el vínculo de causalidad que debe existir entre la falta y el daño.’’[20]
Como se puede apreciar, el cauce legal de la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) es más abierto y amplio que el régimen constitucional ya que en él, no solo se predica la Responsabilidad subjetiva (art. 148 CRD y 57 L. 107-13) sino también, la Responsabilidad objetiva (párr. I artículo 57 L.107-13). Dicho, en otros términos, mientras el Texto Constitucional se inclina única y exclusivamente por la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) subjetiva, el ordenamiento legal intensifica la garantía de indemnización de la Administración a la vertiente objetiva y subjetiva.[21
IV. Elementos configuradores de la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE)
Hay elementos que confluyen y se encuentran estrechamente vinculados para la acogida de cualquier Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE). Por ejemplo, sin daño no pudiera predicarse, acertamente, la acogida de la Responsabilidad. Asimismo, sin el establecimiento de un nexo causal del funcionamiento normal o anormal de la Administración y el daño alegado, no hay Responsabilidad. A continuación, procedemos a desmenuzar los criterios que soportan esta institución.
4.1 Daño
A título de presupuesto, vale la pena tener en cuenta que, el Título Noveno de la Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, prevé implícitamente una Teoría de la Reparación del Daño mediante la cual se revela que, son pasibles de ser indemnizados los daños patrimoniales como extrapatrimoniales (físico o moral, por daño emergente o lucro cesante), con excepción de los daños engendrados por fuerza mayor (párrafo II art. 57 L. 107-13). Para el legislador ordinario, este último daño atiende a aquellos eventos inevitables ajenos al ámbito de actuación administrativa y, por ende, es causa legal de exclusión de la Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Muy particular es que, el daño reprochado por el demandante tiene que reunir ciertos requisitos: debe ser real y efectivo. Con el carácter real se quiere que el daño no sea de una mera expectativa y su efectividad dependa de la comprobación cierta. A resumidas cuentas quieren estas características que, el daño sea evaluable económicamente e individualizable por parte del Tribunal. La realidad del daño se caracteriza por tener una vocación de ser resarcible, por lo que, no son sujetos de indemnización los daños hipotéticos o eventuales. En los supuestos de Responsabilidad Patrimonial del Estado en su vertiente subjetiva, este daño tiene que ser antijurídico y tener una relación de causalidad.
4.1.1 Tipo de daños
Pues bien, la jurisprudencia constitucional define el daño como la pérdida que sufre el agraviado por la ocurrencia de un acontecimiento determinado que lesiona a una persona, ya sea en sus bienes, propiedad, patrimonio, a su propia persona o a sus familiares, en cuyo caso debe responder por ello el tercero que lo ha provocado. En este contexto existe el daño moral y el material, según recaiga sobre la persona o sobre sus bienes materiales (TC/0629/18).
4.1.1.1 Daños patrimoniales y daños morales
Puede decirse que, el daño patrimonial es aquel que incide de manera directa en la esfera real y personal del reclamante. De su lado, el daño moral atiende al menoscabo de los derechos personalísimos de la persona como su dignidad intrínseca, el buen nombre, su tranquilidad u otro elemento que afecte su salud mental[22].
El daño patrimonial discrepa del daño moral en que, jamás puede ser reparado por un monto económico específico. Es decir, el daño moral no logra restaurar íntegra ni monetariamente en su estado a la víctima. Precisamente, ahí radica el problema de la cuantificación del daño material en tanto que, no existen criterios mínimos que permitan su valoración. Empero, que no existan criterios tasados como el artículo 256 del Código Procesal Penal (CPP), no quiere decir que la indemnización no pueda ser fijada. En puridad, ha de intervenir una amplia discrecionalidad para su determinación siempre y cuando quede justificado a partir de motivos.
4.1.1.2 Daños emergentes y lucro cesante
Por daño emergente ha de estimarse aquella pérdida patrimonial que se padece como consecuencia inminente del evento dañoso. De su lado, el lucro cesante hace referencia a la pérdida de utilidad que se dejó de ganar o aprovechar con ocasión al devenir del hecho dañoso. Estas dos (02) categorías de daños resultan un desprendimiento de los daños materiales.
El lucro cesante logra materializarse en ocasión a la perspectiva de que un bien deba ingresar al patrimonio de la víctima como evento normal del negocio jurídico, sin embargo, no logra acceder. En cambio, el daño emergente opera cuando la ventaja económica de la víctima formó o rehusó de la esfera patrimonial de la víctima.[23]
4.2 Antijuricidad
Si seguimos la doctrina más reputada, con facilidad se advierte que, la conceptualización de la antijuricidad refiere a la lesión que el particular no tiene el deber jurídico de soportar. Acá lo relevante de la cuestión es evaluar cuándo existe o no ese deber de soportar el daño o perjuicio.[24]
Como también se plantea en la literatura jurídica más reputada: daño antijurídico es aquel que la persona no está llamada a soportar puesto que no tiene fundamento en una norma jurídica, o lo que es lo mismo, es aquel que se irroga a pesar de que no existe una ley que justifique o imponga la obligación de soportarlo.[25] La antijuridicidad tiene una estrecha vinculación con la ilegitimidad del daño efectuado. Por eso es que, hay consenso en la doctrina en que no todo daño resulta indemnizable. Ciertamente, tiene que ser así pues, de lo contrario, la Administración se retuviera de adoptar todas sus ordinarias decisiones.
Reseña el Consejo de Estado colombiano que: La noción de daño antijurídico es invariable cualquiera sea la clase (contractual o extracontractual) o el régimen de responsabilidad de que se trate; consistirá siempre en la lesión patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está en el deber jurídico de soportar.[26]
4.3 Vínculo de causalidad
Por último, como condición sine qua non para la materialización de la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE), resulta imprescindible esa relación de causalidad atinente a la causa y efecto entre la acción u omisión antijurídica administrativa con el daño reprochado o imputado. De modo que, no puede existir Responsabilidad en el supuesto de que, si bien existe se constate una actuación u omisión antijurídica, el daño no logra conectarse puntualmente con dicha acción. Ya lo ha dicho la jurisprudencia comparada: ‘‘la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.’’[27]
4.4 Régimen probatorio general: presente y futuro
Iniciando con las cargas probatorias de las partes, reza la parte final artículo 57 de la Ley núm. 107-13 que, [c]orresponde a la Administración la prueba de la corrección de su actuación. De otro lado, la Ley núm. 107-13 dispone, lo siguiente: Artículo 59. Daño indemnizable. Son indemnizables los daños de cualquier tipo, patrimonial, físico o moral, por daño emergente o lucro cesante, siempre que sean reales y efectivo. La prueba del daño corresponde al reclamante[28]. De las citadas disposiciones legales se extrae que, el legislador ordinario quiere que, documentalmente el demandante acredite y sustancie lo mayor posible todos sus elementos de prueba que soporten la supuesta Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE). Bajo este esquema probatorio, queda prohibido que los Tribunales suplan la prueba cuando el demandante no cumpla satisfactoriamente con el requerimiento del legislador; así lo prohíbe la parte final del artículo 59 de la Ley núm. 107-13. De ahí, la importante tan alta de que se aporte a la demanda pruebas que permitan allanar el camino de la constatación del daño y posterior cuantificación del daño.
Como viene exponiendo la jurisprudencia del Tribunal Superior Administrativo (TSA), la anterior disposición (art. 57 L. 107-13) se traduce en una carga procesal imperiosa para el demandante puesto que, con la aportación del material probatorio es que el Tribunal podrá apreciar en su justa dimensión la cuantificación del monto del daño. La premisa invariable es que, no solo se alegue el daño, sino que se pruebe mediante cualquier modalidad de tipo de prueba. Pesa sobre el reclamante una mínima evaluación de los daños supuestamente causados por la Administración.
Acá, es posible que, que el reclamante se sirva en su instancia introductiva de informes autentificados por corporaciones de Derecho Público y Privado para cimentar su demanda[29]. También como una correcta estrategia procesal, solicite al Tribunal que ordene medidas de instrucción en aras de viabilizar su derecho fundamental a la prueba. En ese sentido, establece el ex letrado del Tribunal Superior Administrativo (TSA), Adonis L. Recio, lo siguiente: ‘‘Claro está, la prueba será sumamente variada según el caso que se vincule, por ello, el litigante debe ser asertivo al momento de justificarla, demostrar su preminencia ante otras que no les son favorables (destacando los hechos que se desprenden de ella) y juicioso al preferir cual someterá al tribunal.’’[30]
Sin embargo, en el interior de estos preceptos legales se trae a colación un problema sobre la carga de la prueba que inicia desde su propia parquedad y rotundidad (disposición de tipo regla sumamente cerrada). Precisamente, esta cuestión se caracteriza porque las anteriores disposiciones tampoco refieren expresamente una carga dinámica de la prueba. Aterricemos esta dificultad jurídica colocando un ejemplo paradigmático y modélico dentro de la especie: supóngase que un servidor público es desvinculado de sus funciones y tras pasar varios meses le informan que su Administración contratante nunca le inscribió en el Sistema de Seguridad Social, por lo que, nunca realizó las cotizaciones de lugar, mes tras mes. ¿Cómo el reclamante en RPE puede validar probatoriamente que nunca cotizó en el Sistema? ¿La sola acreditación de la nómina de la institución hace dotar de efecto probatorio suficiente para sostener que el demandante se mantuvo aportando a su correspondiente aseguradora? Estos son parte de los tópicos probatorios de la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) que, a la jurisprudencia ordinaria le tocará asumir y definir. Puntualmente, ¿deberá la jurisprudencia abordar una teoría de la carga dinámica especializada para los supuestos de Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE)? En definitiva, se trata de desafíos palmarios que enfrentan los tribunales en su quehacer cotidiano.
A este efecto y relacionado a los asuntos de Función Pública, la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia (SCJ) ha iniciado a delimitar, cuándo ha de tener lugar una indemnización por concepto de cese injustificado (art. 60 L. 41-08) y una indemnización con motivo a la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) en el marco de los recursos contenciosos administrativos donde se solicitan indistinta o subsidiariamente estos pedimentos y no con carácter autónomo. Suscriben los magistrados de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia (SCJ) que: ‘‘[…] en los casos en que el servidor público desee reclamar una responsabilidad patrimonial adicional a la expuesta en el texto de ley más arriba citado debe, correlativamente, acreditar hechos diferentes a la decisión de desvinculación que provoquen daños también diferentes de los que pudieran derivarse normalmente de la terminación laboral. Dicha afirmación tiene como razón de ser el hecho de que los beneficios de los funcionarios de carrera derivados de su cese injustificado están taxativamente estipulados en la ley, siendo imprescindible, en consecuencia, que se demuestren otros hechos diferentes a la referida terminación de la relación laboral o que se justifique un daño anormal causado por ella debido a circunstancias particulares que deberán igualmente ser acreditadas a fin de reclamar válidamente otros beneficios adicionales a los previstos en el texto de ley en cuestión.’’[31]
Conforme al anterior criterio se sigue que, para la acogida de una Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) en el contexto de los recursos atinentes a Función Pública, no basta la desvinculación irregular, sino que, el recurrente o demandante debe establecer situaciones diferenciadas a su cese laboral, las cuales servirían a la postre, como fundamento a su demanda en Responsabilidad. De modo que, a juicio de la Suprema Corte de Justicia (SCJ) el solo hecho de la desvinculación del servidor público, no acarrea por sí mismo, la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE).
Asimismo, dentro de los problemas probatorios que enfrenta la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE), se encuentra la valoración y posterior cuantificación del daño moral como agente retenedor. Ello tiene lugar porque la doctrina comparada y la jurisprudencia subrayan categóricamente que, el daño moral ostenta una dimensión compleja, imprecisa y subjetiva (TC/0629/18). Dicha cuestión ha de acrecentarse aún más por el hecho de que, en la fijación de la cuantía del daño interviene ‘‘soberanamente’’ una alta discrecionalidad judicial, sometida ineludiblemente, a la razonabilidad, proporcionalidad y casuística del supuesto planteado. Al abordar este asunto, la jurisprudencia del Tribunal Superior Administrativo (TSA) señaló que: 44. En la especie, pese a que la parte recurrente […] no acreditó material probatorio alguno sobre la demostración del daño patrimonial alegado, a juicio de este Tribunal se determina que dada la naturaleza subjetiva que entraña el daño moral, es dable afirmar que el hecho de la desvinculación arbitraria que ejerció la parte recurrida […] produjo daños sobre el buen nombre, su estado de ánimo y su tranquilidad, por la perturbación y aflicción sufridas por la parte recurrente señora […] a causa de la privación ilegal de su trabajo y fuente de ingresos, razón por la cual debe admitirse la configuración del segundo elemento de la Responsabilidad Patrimonial del Estado relativa al daño de la acción antijurídica.[32]
Eso sí, la jurisprudencia de alzada se ha preocupado porque la jurisdicción contenciosa administrativa motive adecuadamente la cuantía del daño advertido, señalando que: los jueces del fondo tampoco establecieron el método o criterio mediante el cual arribaron a la fijación de la suma que serviría como compensación por los daños causados con lo cual se advierte que dichos funcionarios judiciales incurrieron en los vicios señalados, debiéndose acoger el aspecto analizado del recurso de casación que se examina..[33] Y es que, el importe retenido por concepto de Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) debe responder a la exigencias de razonabilidad, proporcionalidad y a la casuística del caso planteado. Nunca puede significar una mera indemnización simbólica o carente de sentido funcional en la medida en que, si se acepta lo anterior, esta garantía se convierte en irreconocible y, por ende, irrazonable. Tampoco es posible que, se admita una indemnización desproporcional que subvierta el erario y al margen de las circunstancias formuladas del caso. En este punto, se destaca que, la indemnización debe cumplir con su finalidad intrínseca: resarcir o reparar el daño causado. Como sostiene Santamaría Pastor: ‘‘El fundamento del sistema, por consiguiente, está en la protección y garantía del patrimonio de la víctima; es lo que la cláusula pretende, ante todo, preservar a todo daño no buscado, no querido, ni merecido, por la persona lesionada que, sin embargo, resulte de la acción administrativa.’’[34]
Se apunta que, el monto de la indemnización va a depender en proporción de la singularidad del daño patrimonial o extrapatrimonial efectuado. No debe atender a un enriquecimiento o empobrecimiento de la persona[35]; antes bien, debe existir una correlación palpable entre el material probatorio que evidencia el daño con su correspondiente indemnización. A resumidas cuentas, se apela a una indemnización objetivada.
Quien mejor lo explica es el Tribunal Constitucional (TC) español, pues: ‘‘[e]l régimen constitucional de responsabilidad de las Administraciones públicas se rige por criterios objetivos, que implican la necesidad, no sólo de examinar la relación de causalidad, sino también la de formular un juicio de imputación del daño que permita conectar suficientemente el perjuicio producido con la actividad desarrollada por el agente del mismo, en este caso por una Administración pública. Esa es, claramente, la línea de interpretación marcada en nuestra propia doctrina.’’[36]
Cabe destacar que, la determinación de la cuantía del daño no es una suma aritmética con una fácil apreciación, pero lo que sí se quiere es que, cuando se motive el monto indemnizatorio, este quede lo suficientemente explícito y no quedar envuelto en importes globales que abarquen varias categorías de daño. Lo correcto es que se deslinde motivacionalmente la cuantificación de cada daño como garantía del derecho fundamental a la motivación (TC/0009/13). A este análisis, sirve un pronunciamiento que ha realizado la jurisprudencia constitucional local: Expresado de otro modo, cuando, en materia de responsabilidad contractual, los jueces del fondo imponen una condena económica indemnizatoria global respecto a los daños y perjuicios materiales y morales, deben justificar objetivamente dicho monto sobre medios probatorios fehacientes, estableciendo de manera particular las cuantías respectivas a las que ascienden tanto los perjuicios morales, como los perjuicios materiales. Y también deben exponer elementos suficientes que evidencien la existencia de una relación cuantitativa proporcional entre el daño sufrido y la indemnización acordada, en la cual se verifique si dicha indemnización guarda relación con la magnitud de los daños materiales y morales irrogados. (TC/0551/20)
V. Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) subjetiva
Acá debe acotarse que, la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) se distancia de la Responsabilidad Civil (RC) no solamente en cuanto a la base constitucional y legal sino también en su esencia instrumental. Adelantábamos que, la RPE subjetiva tiene su origen en la Constitución de la República (art. 148 CRD) y las normativas especializadas mientras que, de otro lado, la Responsabilidad Civil tiene su sustrato legal en el Código Civil dominicano. En adición, se trata de institutos jurídicos que difieren de quién debe indemnizar por cuanto, en la Responsabilidad Civil (RC) ha de preverse una indemnización entre los particulares y dentro de la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE), es a la Administración quien le corresponde indemnizar. Existen, por ende, algunas notas diferenciadoras entre ambas instituciones.
Abona la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia (SCJ): ‘‘[…] los elementos que concretizan la responsabilidad patrimonial, a saber: a) una conducta que implique una falta al provenir de una acción u omisión antijurídica de la administración; b) que esta conducta haya originado un daño a una persona; y c) el vínculo de causalidad que debe existir entre la falta y el daño.’’[37] Cada uno de estos elementos deben coincidir y armonizarse para la admisión de una Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) ya que, a contrario sensu, no procede su acogida y, por vía de consecuencia, como ella misma sostiene sería errada la atribución de la responsabilidad patrimonial sin la debida constatación de sus causas[38]. Por ello, interviene en este proceso, una suerte de fundamentación suficiente a cargo del demandante y, colateralmente, una motivación reforzada para el Tribunal ante la constatación de una Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE). Se trata de una Responsabilidad (subjetiva) donde el demandante tiene que imputarle y demostrar que la Administración incurrió en una conducta dolosa o culposa, la cual desemboca en resarcimiento.
Se insiste en que hecho de reprochar una conducta irregular de la administración tiene como derivación palmaria que, el demandante debe probar esa conducta dañosa, con excepción en las hipótesis donde esa aducida actividad ilegítima del sujeto pasivo cabe presumirla a tenor del material probatorio. En la RPE subjetiva adquiere una gran preponderancia la parte final de la disposición del artículo 59 de la Ley núm. 107-13.
VI. Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) objetiva
El fundamento jurídico de la Responsabilidad Patrimonial del Estado en su vertiente objetiva halla anclaje en la Ley núm. 107-13, según la cual: Artículo. 57. Responsabilidad subjetiva […] Párrafo I. Excepcionalmente, se reconocerá el derecho de los ciudadanos a ser indemnizados incluso en ausencia de funcionamiento irregular, a la vista de las circunstancias del caso y, en especial, de la naturaleza de la actividad generadora de riesgos o de la existencia de sacrificios especiales o singulares en beneficio de la generalidad de los ciudadanos, derivados del ejercicio lícito de potestades administrativas.
Con el párrafo I del artículo 57 de la Ley núm. 107-13 se sigue que, no solamente la conducta dolosa o negligente de la Administración es acreedora de la garantía de reparación por parte del Estado. En el sistema de responsabilidad dominicano, inclusive el correcto y buen funcionamiento de la Administración o los servicios públicos puede engendrar la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE). Nótese que, dentro de la citada disposición el legislador dejó una nota capital sobre la RPE-objetiva: a la vista de las circunstancias del caso, de donde se colige que, estos casos deben ser sumamente limitativos[39].
La excepcionalidad de estos supuestos encuentra su razón de ser en que, de admitirse –con un carácter general– la adopción de una RPE-objetiva trastocaría la función de la Administración quien no tomaría sus tradicionales medidas con motivo de no ser reclamada a que pague en favor del sujeto activo. Lleva razón Sánchez Morón cuando apunta que: En fin, llevado a puro cumplimiento, el modelo de responsabilidad objetiva ocasionaría la bancarrota del Estado, ya que con enorme frecuencia se puede encontrar un nexo entre los daños y perjuicios que los ciudadanos sufren en su vida cotidiana, con alguna acción u omisión que compete, directa o indirectamente, a una Administración pública.[40]
Para comprender la esencia, esta ‘‘objetividad’’ vendrá dada porque prima facie el ordenamiento jurídico ha habilitado a la Administración para que proceda con la acción administrativa realizada que a la postre, ha culminado con un daño para el reclamante. Justamente, en este tipo de Responsabilidad, la idea de la actuación culposa pasa a un segundo plano y, por tanto, fuera de análisis de fondo. En la RPE objetiva o por riesgo pese a que la actividad administrativa es perfectamente lícita interviene un daño para el sujeto activo. No obstante, para su constatación se requiere que el sujeto activo demuestre por qué no tenía el deber de padecer la conducta dañosa.
A partir de lo expuesto, se reafirma el criterio según el cual, en este tipo de juicio no tiene vigencia la imputación culposa, negligente o dolosa a la Administración pues, lo correcto es que el demandante base su teoría del caso en demostrar los motivos por los cuales no debía soportar el aducido daño que es indemnizable por vía de la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) objetiva. Con ello, queda evidenciado la diferencia entre ambas instituciones.
VII. Jurisprudencia de interés
7.1 Tribunal Superior Administrativo (TSA)
- La [Administración] comprometió su Responsabilidad Patrimonial del Estado [subjetiva] al violentar la seguridad jurídica por retardar injustificadamente su respuesta en perjuicio de los intereses económicos de la sociedad comercial. (TSA. Cuarta Sala. Sentencia núm. 0030-1642-2022-SSEN-01005, d/f 11/11/2022).
- El primer requisito de la Responsabilidad Patrimonial del Estado [subjetiva] no quedó consumado en tanto que, no se incurrió en violación al debido proceso administrativo. La actuación tendente a la homologación de los Recursos de Queja (RDQ) no puede ser catalogada como antijurídica, puesto que el Reglamento núm. 13-17 en su artículo 38, prevé esta figura como un mecanismo de garantía recursiva, al colocar al máximo órgano [administrativo] en la posición de acoger o rechazar la Resolución emitida por un órgano de jerarquía inferior. (TSA. Cuarta Sala. Sentencia núm. 0030-1642-2022-SSEN-00851, d/f 07/10/2022).
- Responsabilidad Patrimonial del Estado objetiva.- La utilización de la figura ius variandi por parte de la recurrida comportó un cambio intempestivo sobre los intereses económicos de la parte recurrente, en el marco de su ya adjudicada Licitación Pública Nacional, cuestión por la cual queda justificada la adopción de la Responsabilidad Patrimonial del Estado como parte del reequilibrio financiero económico del contrato administrativo. (TSA. Cuarta Sala. Sentencia núm. 0030-1642-2023-SSEN-00141, d/f 24/02/2023)
- La parte recurrente no cumplió esta exigencia legal [de la demostración del daño]. Lo anterior se funda en razón de que, el recurrente se limitó a señalar un daño patrimonial sin aportar material probatorio que acredite dicho daño. La parte recurrente simplemente ha mencionado un daño patrimonial, no especificando en qué medida ha sufrido esta afectación. (TSA. Quinta Sala. Sentencia núm. 0030-1643-2023-SSEN-00534, d/f 14/07/2023)
7.2 Suprema Corte de Justicia (SCJ)
- Del examen de las razones expuestas por el Tribunal Superior Administrativo para rechazar la referida solicitud, se constata que se establecieron argumentos convincentes que respaldan su decisión; puesto que, al analizar los elementos de pruebas sometidos a su consideración pudieron establecer, de forma incuestionable, que en el caso no se encontraban reunidos los requisitos para que se produzca el nacimiento de la obligación de indemnizar por parte de la administración por concepto de daños y perjuicios, sin que pueda endilgarse vulneración a la tutela judicial efectiva y del debido proceso contra los jueces del fondo. (SCJ. Tercera Sala. Sentencia núm. SCJ-TS-23-0779, d/f 31/07/2023)[41]
- Esta Tercera Sala es de criterio que el plazo de 2 años previsto en el artículo 60 de la ley 107-13 para la “reclamación” de la responsabilidad de los entes públicos y del personal a su servicio se refiere a las acciones judiciales y no a los recursos en sede administrativa como erróneamente interpretó el fallo impugnado. (SCJ. Tercera Sala. Sentencia núm. SCJ-TS-22-1269, d/f 16/12/2022)
- Al constituir la decisión tomada por el Abogado del Estado ante la Jurisdicción Inmobiliaria […] un acto administrativo válido, y como tal, está sujeto al control de legalidad ante los Tribunales del orden de lo judicial para verificar su contenido conforme al párrafo I del artículo 14 de la Ley núm. 107-13; por consiguiente, debía la hoy recurrente impugnar de manera principal su revocación o anulación, si entiende que contiene vicios que impidan su validez y accesoriamente reclamar Responsabilidad Patrimonial del Estado por los daños y perjuicios alegadamente ocasionados. (SCJ. Tercera Sala. Sentencia núm. SCJ-TS-23-0596, d/f 31/05/2023)
- Dicho principio general de responsabilidad derivado de la Constitución incluye, no solo a la actividad administrativa del Estado, sino la legislativa y la jurisdiccional. Admitir lo contrario sería predicar que las funciones estatales legislativa y judicial son inmunes al control jurídico, lo cual es rechazado de manera tajante por la cláusula de estado de derecho, que impone su cumplimiento a todos los órganos públicos y a las personas privadas en aras del buen funcionamiento del gobierno y la sociedad. Por ello debe primar la característica relativa a la generalidad como atributo del principio de responsabilidad de todos los poderes y órganos públicos creados por la Constitución, lo que implica su normatividad independientemente del tipo de actividad o función estatal realizada que cause un daño (Ejecutiva, Judicial y Legislativa), todo de conformidad con la ley, tal y como dispone el artículo 148 constitucional. (SCJ. Tercera Sala. Sentencia núm. SCJ-TS-23-0910, d/f 31/08/2023)
7.3 Tribunal Constitucional (TC) dominicano
- En casos como el de la especie, donde el incumplimiento de las obligaciones legales persiste, la responsabilidad patrimonial de las entidades públicas y de sus funcionarios pudiese estar comprometida, pues el artículo 148 de la Constitución consagra que las personas jurídicas de derecho público y sus funcionarios o agentes serán responsables, conjunta y solidariamente, de conformidad con la ley, por los daños y perjuicios a las personas físicas o jurídicas por una actuación u omisión administrativa antijurídica. (TC/0264/22)
VIII. Conclusiones
Este brevísimo análisis pone de relieve que, el instituto de la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) encuentra fundamento constitucional y legal. Su esencia radica en que, las personas sean indemnizados una vez se advierta el cumplimiento de los requisitos fijados por el legislador y la jurisprudencia ordinaria. Una figura jurídica que encuentra sus contornos en la cláusula del Estado Social y Democrático de Derecho (ESDD) porque no quiere el menoscabo de los derechos de las personas.
Igualmente, un derecho de las personas que va en constante dinamismo a partir de los pronunciamientos que realizan los tribunales ordinarios para dotar de contenido lo dispuesto en la Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo. De manera adyacente, se trata de una verdadera y genuina garantía que el constituyente de 2010, el cual tuvo a bien reconocer en el artículo 148 del Texto Constitucional y la cual no puede ser desconocida por legislador ordinario a través de las normativas especializadas. Detrás de la garantía constitucional-legal de la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE): que las personas cuenten con el principio de indemnidad administrativa.
Su principal desafío se plantea en las cuestiones probatorias, el cual debe ser encarado por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia (SCJ) y el Tribunal Superior Administrativo (TSA). Relanzar una teoría de la prueba en materia de Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) puede ser una interpretación conforme con el Texto Constitucional y que coadyuve a su consolidación. En efecto, este es el futuro inmediato. A su vez ella demanda a los Tribunales una objetivación concreta en la determinación o cuantificación del daño.
Finalmente, y por lo anterior, se hace necesario tomarnos en serio de la institución de la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) como componente de cierre en el sistema de Responsabilidad de la Administración.
Bibliografía
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Medina Reyes, Roberto. El derecho a una indemnización justa. Periódico Acento. Fecha de publicación: 07/03/2020. Consulte en línea: https://acento.com.do/opinion/el-derecho-a-una-indemnizacion-justa8790796.html
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Rodríguez Huertas, Olivo. La Constitución comentada. Santo Domingo: Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), 2012, pp. 313.
Sánchez Morón, Miguel. Derecho Administrativo, parte general. Editorial: Tecnos. Madrid, 2010, pág. 925.
Santamaría Pastor, Juan Alfonso. Principios Generales del Derecho Administrativo. Madrid: Iustel Pubicaciones, 2018, pp. 376.
Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo. Editorial: Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2017, pág. 444.
[1] El autor se desempeña como abogado del Tribunal Superior Administrativo (TSA) en la República Dominicana. Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Pedro Henríquez Ureña (UNPHU). Estudios internacionales: ‘‘Diplomatura Derecho Procesal Constitucional y Convencional’’, por la Universidad Católica de Cuyo (Argentina). Las ideas expresadas no reflejan la postura de ninguna institución pública y/o privada. Estas ideas son de la responsabilidad única del autor.
[2] Cuando la jurisprudencia del Tribunal Superior Administrativo (TSA) analiza esta cuestión, advierte que: ‘‘61. […] el Estado de Derecho que el Texto Constitucional reconoce en sus artículos 7 y 8, realiza un llamado a la interdicción de la arbitrariedad en tanto que los poderes públicos están delimitados y tasados por las normas jurídicas. Al propio tiempo, este veto a la arbitrariedad se erige en garantía de seguridad jurídica pues, coloca a las personas en condiciones de prever las consecuencias de sus propios actos.’’ (TSA. Cuarta Sala. Sentencia núm. 0030-1642-2023-SSEN-00305, dictada en fecha 14 de abril de 2023. Exp. núm. 0030-2020-ETSA-00530).
[3] Como derecho subjetivo, podría decirse que queda integrado dentro del derecho fundamental a buena administración o buen gobierno (TC/0322/14). En suma, quedó dispuesto por el legislador como principio de la actuación administrativa (art. 3.17 L. 107-13) y también como derecho de las personas (art. 4.30 L. 107-13).
[4] Corte Constitucional de Colombia. Sentencia núm. C-832/01, dictada en fecha 8 de agosto de 2001.
[5] Rodríguez Huertas, Olivo. La Constitución comentada. Santo Domingo: Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), 2012, pp. 313.
[6] Concepción Acosta, Franklin. Apuntada Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo. Santo Domingo: Soto Castillo, 2016, pp. 694.
[7] Concepción Acosta, Franklin. La Constitución de la República Dominicana comentada por jueces y juezas del Poder Judicial. Santo Domingo: Escuela Nacional de la Judicatura (ENJ), 2022, pp. 279.
[8] Dentro de las normativas sectoriales, se recoge que la Ley núm. 183-02 que aprueba la Ley Monetaria y Financiera, se previó la institución examinada, al establecer: Articulo 5. Estructura. […] B) Deberes. […] El personal estará sometido a un régimen de responsabilidad administrativa personal, sin perjuicio de la civil o penal que corresponda, que será exigible mediante el correspondiente procedimiento disciplinario. […].
[9] A propósito de la justicia penal, la Ley núm. 277-04 que crea el Servicio Nacional de Defensa Pública, proyectó que: Artículo 55. Responsabilidad. Sin perjuicio de la responsabilidad que corresponde al Estado, los Defensores Públicos son responsables por delitos y faltas cometidos en el ejercicio de sus funciones.
[10] Esta nomenclatura de ‘‘tarifada’’ proviene de la Suprema Corte de Justicia (SCJ), según la cual: ‘‘36. Debe apuntarse, sin embargo, que dichos textos establecen una responsabilidad tarifada para el daño sufrido por prisión injusta cuando el agraviado no es condenado en el juicio de fondo. Se parte aquí de la concepción que toda prisión injusta causa un daño, que consiste en la afectación de un derecho fundamental como lo es el de la libertad personal, el cual es valorado de antemano por la ley. Por esta razón procede la casación del fallo cuando rechaza la demanda por ausencia de la prueba del daño. Todo ello en vista de que dicho texto es categórico en el sentido de que “…el Estado estará siempre obligado al pago de la indemnización…”, debiendo imperar en su interpretación, para estos casos especiales, sobre la letra del artículo 59 de la Ley núm. 107-13, en el sentido de que dicho texto dispone, para el caso de la responsabilidad patrimonial en general, que corresponderá al demandante la prueba del daño.’’ (Suprema Corte de Justicia (SCJ). Tercera Sala. Sentencia núm. SCJ-TS-23-0557, dictada en fecha 31 de mayo de 2023. Exp. núm.: 001-033-2021-RECA-01059)
[11] Véase la Ley núm. 10-04 sobre la Cámara de Cuentas.
[12] De fecha 5 de febrero de 2007.
[13] Ley núm. 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios. Artículo 113.- Responsabilidad. Los municipios responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o empleados, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa.
[14] Ley núm. 41-08 sobre Función Pública. Artículo 90.- El Estado y el servidor público o miembros del órgano colegiado actuante serán solidariamente responsables y responderán patrimonialmente por los daños y perjuicios causados por la acción u omisión del funcionario actuante. La Jurisdicción Contenciosa Administrativa será competente para conocer de dichos incumplimientos y para establecer las indemnizaciones correspondientes.
[15] Ley núm. 133-11 Orgánica del Ministerio Público. Artículo 20. Principio de responsabilidad. Los integrantes del Ministerio Público serán sujetos de responsabilidad penal, civil y disciplinaria, de conformidad con las normas legales correspondientes. El Estado será responsable solidariamente por las conductas antijurídicas o arbitrarias del Ministerio Público. La acción para perseguir esta responsabilidad patrimonial en la jurisdicción contencioso-administrativa prescribirá en un año, contados desde la ocurrencia de la actuación dañina. Cuando haya mediado dolo o culpa grave del funcionario, el Estado podrá repetir las sumas pagadas realizando el cobro respectivo a quien causó el daño.
[16] Ley núm. 247-12 Orgánica de la Administración Pública. Artículo 12.- Principios. La Administración Pública actúa sometida al ordenamiento jurídico del Estado y se organiza y desarrolla su actividad de acuerdo con los siguientes principios: […] 17. Principio de responsabilidad civil y penal. Los entes y órganos administrativos comprometen su responsabilidad civil y penal por los daños causados por la falta de sus órganos y servidores en el desempeño de la función administrativa, independientemente de las acciones que podrá intentar para resarcirse del perjuicio propio causado por el dolo o la falta grave e inexcusable del servidor.
[17] Medina Reyes, Roberto. El derecho a una indemnización justa. Periódico Acento. Fecha de publicación: 07/03/2020. Consulte en línea: https://acento.com.do/opinion/el-derecho-a-una-indemnizacion-justa-8790796.html
[18] Por tratarse el plazo de acción en una norma procesal de orden público, el juzgador puede declarar de oficio la inadmisibilidad de la demanda. Su cumplimiento es preceptivo al examen de fondo de la demanda.
[19] Asunto que la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia (SCJ), tuvo a bien delimitar, cuidadosamente, al establecer que: [la] capacidad para estar en juicio debe quedar limitada a su dimensión pasiva (para figurar en juicio como demandado), que es la que posibilita la defensa la actividad administrativa que ha realizado como cumplimiento de sus competencias legales, no pudiéndose extender a actos materiales (sustantivos) o procesales que impliquen disposición de bienes o puedan implicar la responsabilidad de los entes de los cuales los órganos en cuestión dependan. Tercera Sala. Sentencia núm. SCJ-TS-22-0896, dictada en fecha 31 de agosto de 2022. Exp. núm.: 001-033-2021-RECA-00966.
[20] Suprema Corte de Justicia (SCJ). Tercera Sala. Sentencia núm. SCJ-TS-23-0779, dictada en fecha 31 de julio de 2023. Exp. núm.: 001-033-2022-RECA-01745.
[21] La doctrina clásica que estudia la Responsabilidad Patrimonial del Estado, la divide también en contractual y extracontractual.
[22] A decir por la jurisprudencia de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia (SCJ): En el contexto de lo que es la noción de daños morales esta Sala Civil de la Suprema Corte de Justicia ha precisado que este constituye un sufrimiento interior, una pena, un dolor, cuya existencia puede ser evidente en razón de su propia naturaleza o ser fácilmente presumible de los hechos concretos de la causa; de ahí que ha sido juzgado que para fines indemnizatorios este tipo de perjuicio se trata de un elemento subjetivo que los jueces del fondo aprecian, en principio, soberanamente; mientras que el daño material es el perjuicio de orden patrimonial que se refiere a la pérdida o disminución sufrida a causa de la afectación de un bien apreciable en dinero, el cual en su desdoblamiento se clasifica en daño emergente, entendido como la pérdida sufrida directamente en la cosa, y lucro cesante, que se refiere a la “ganancia” o “provecho” dejado de percibir como consecuencia del hecho. Sentencia núm. 71, dictada en fecha 11 de diciembre de 2020.
[23] Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-750/15, dictada en fecha 10 de diciembre de 2015.
[24] Sánchez Morón, Miguel. Derecho Administrativo, parte general. Editorial: Tecnos. Madrid, 2010, pág. 925. ISBN: 978-84-309-5142-0.
[25] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo. Editorial: Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2017, pág. 444.
[26] Sentencia del Consejo de Estado de mayo 8 de 1995, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.
[27] Tribunal Supremo (TS) Español. Sala de lo contencioso-administrativo. Sección quinta. STS 2431/2021 – ECLI:ES:TS:2021:2431, dictada en fecha 9 de junio de 2021.
[28] El subrayado y cursiva es nuestro.
[29] Refleja la jurisprudencia: Sobre el particular, el Tribunal deja constancia que la parte recurrente no pudo enervar más allá de todo estándar de prueba la acreditación de las responsabilidades patrimoniales de las partes recurridas. En esa línea de pensamiento, los certificados médicos aportados por la parte recurrente, se realizaron a solicitud de parte interesada y no, por una entidad o corporación con fe pública capaz de certificar imparcial y objetivamente la alegada condición física o psicológica, lo que impide al Tribunal valorar en su justa dimensión, las pruebas en cuestión. (TSA. Cuarta Sala. Sentencia núm. 0030-1642-2022-SSEN-00118, de fecha 11 de marzo de 2022. Expediente núm. 0030-2020-ETSA-00719)
[30] Recio L., Adonis. Procesos en el Contencioso Administrativo. Fundamentos para el litigio en la justicia administrativa. Santo Domingo: Soto Castillo: 2021, pp. 36.
[31] Suprema Corte de Justicia (SCJ). Tercera Sala. Sentencia núm. SCJ-TS-23-0855, dictada en fecha de 31 de julio de 2023. Exp. núm.: 001-033-2022-RECA-02240.
[32] Tribunal Superior Administrativo (TSA). Cuarta Sala. Sentencia núm. 0030-1642-2022-SSEN-01004, dictada en fecha 11 de noviembre de 2022. Expediente núm. 0030-2021-ETSA-02080.
[33] Suprema Corte de Justicia (SCJ). Tercera Sala. Sentencia núm. SCJ-TS-23-0855, dictada en fecha de 31 de julio de 2023. Exp. núm.: 001-033-2022-RECA-02240.
[34] Santamaría Pastor, Juan Alfonso. Principios Generales del Derecho Administrativo. Madrid: Iustel Pubicaciones, 2018, pp. 376. ISBN: 9788498903560
[35] Con carácter genérico, la indemnización tiene la peculiaridad de que es reparatoria. No es una pena para la Administración. La naturaleza de la Responsabilidad Patrimonial del Estado tiene su razón de ser en la garantía a la disminución de la esfera patrimonial o extrapatrimonial del sujeto activo.
[36] Tribunal Constitucional (TC) español. Sentencia núm. STC 112/2018, de 17 de octubre de 2018.
[37] Suprema Corte de Justicia (SCJ). Tercera Sala. Sentencia núm. 033-2021-SSEN-00120, dictada en fecha 24 de febrero de 2021. Exp. núm.: 2015-5696.
[38] Suprema Corte de Justicia (SCJ). Tercera Sala. Sentencia núm. SCJ-TS-22-0444, dictada en fecha de 31 de mayo de 2022. Exp. núm.: 001-033-2021-RECA-00577.
[39] Se destaca que esta excepcionalidad no tiene lugar en la Responsabilidad Patrimonial del Estado (RPE) subjetiva, donde la Administración tiene que responder a causa de conducta dolosa.
[40] Sánchez Morón, Miguel. Derecho Administrativo, parte general. Editorial: Tecnos. Madrid, 2010, pág. 920. ISBN: 978-84-309-5142-0.
[41] En esa misma línea, véase la Sentencia núm. SCJ-TS-23-0853, d/f 31/07/2023.
