Análisis de resolución sobre procedimiento administrativo sancionador seguido por PRO CONSUMIDOR
Por Jesús Rodríguez Pimentel
En el presente artículo, buscamos analizar desde el punto de vista crítico constructivo, una resolución dictada recientemente por el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (en lo adelante PRO CONSUMIDOR), en ocasión a un proceso administrativo sancionador, en el cual se procedió a condenar a una empresa (proveedor) a una multa ascedente a 5 salarios mínimos en virtud de una denuncia realizada que motivó la ejecución de una inspección al establecimiento comercial, no siendo de importancia entrar en detalles específicos sobre los hechos del caso, ya que nuestro objetivo es examinar el camino recorrido (debido proceso) por la administración para dar al traste con la indicada sanción pecuniaria, sin adentrarnos a cuestionar su procedencia o no, por ser un tema distinto.
A continuación, la pregunta que a todos nos surge, ¿Por qué sería interesante el análisis de este proceso?, la respuesta la podremos encontrar en las líneas que conforman este escrito y, que, a nuestro ingenuo parecer, podría ser de sumo interés para una atrayente discusión jurídica, así como si se quiere hasta educativa.
En primer lugar y para mayor entendimiento de nuestra exposición, queremos iniciar de lo general a lo particular, pues de la lectura de dicho acto administrativo sancionador, nos resultó algo evidente, una clara omisión al principio del debido proceso que debe regir el procedimiento administrativo y fue lo que nos motivó a redactar el presente texto. En ese sentido, previamente, nos permitiremos citar doctrinarios internacionales y nacionales, así como la legislación dominicana y, por último, jurisprudencia local; quizás abusando un poco de la paciencia del lector, sin embargo, entendemos que son de vital importancia para el mensaje que nos interesa transmitir.
El primer autor que queremos citar es al connotado maestro Agustín Gordillo “in memoriam”, quien manifiesta de manera impecable en uno de sus tratados[1] más conocidos, que, “El principio cardinal del procedimiento administrativo, como de cualquier otro procedimiento a través del cual se haya de ejercer poder sobre un individuo, o grupo de individuos es el del debido proceso, o procedimiento leal y justo [sic]”.
“(…) El principio de oír al interesado y al público antes de decidir algo que los va a afectar no es solamente un principio de justicia. Es también un importante criterio de eficacia política y administrativa, hasta de buenas relaciones públicas y buenas maneras (…). Un gobierno que se preocupe por su imagen en la opinión pública y por sus electores, haría bien en no maltratarlos privándoles de la audiencia previa a la decisión. Además, asegura un mejor conocimiento de los hechos y ayuda a una mejor administración y a una más justa decisión (…)”.
En cuanto a la doctrina criolla, expone de manera elocuente el Magistrado Franklin E. Concepción Acosta[2], que, “El fundamento primordial por el que el debido proceso se extiende a las actuaciones administrativas, reside en el hecho de que la Administración Pública está vinculada indisolublemente a los principios y preceptos contenidos en la Constitución dominicana, toda vez que el derecho constitucional se concreta en el derecho administrativo [sic].
(…) En ese sentido, las garantías que conforman el debido proceso pueden ser invocadas -como bien se desprende del artículo 69 numeral 10 de la Constitución, y del artículo 3 principio 22 de la Ley No. 107-13- por las personas en los procedimientos administrativos, en aras de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier actuación de la Administración Pública que pueda afectarlos (…)”.
De su lado, la Ley No. 107-13, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, dispone en el Principio 22 de su artículo 3, “Principio de debido proceso: Las actuaciones administrativas se realizarán de acuerdo con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y las leyes, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción”.
Por último, dicho principio ha sido definido en numerosas decisiones por parte del Tribunal Constitucional Dominicano, siendo una de estas la siguiente[3]:
“En cuanto al debido proceso administrativo, se debe señalar que este se compone de un plexus de garantías que deben ser observadas en todo procedimiento administrativo o judicial, espacios en los que opera como mecanismo de protección para la autonomía y libertad del ciudadano y también como límite al ejercicio del poder público”.
De la lectura tanto de la doctrina, como de la ley y la jurisprudencia transcritas, nos arriesgamos a conceptualizar de manera muy elemental que el principio de debido proceso administrativo es un conjunto de prerrogativas que posee el administrado frente a la administración pública, las cuales deben ser observadas con rigurosidad a fin de que no se laceren derechos dando como resultado un procedimiento equitativo y de este modo pueda ser dictado el acto administrativo en una justa dimensión y proporción.
Ya en lo que respecta a nuestro caso en específico, procederemos a analizar algunos artículos de la Ley No. 358-05, Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario (en lo adelante Ley No. 358-05) y de manera concomitante iremos comentando la parte medular del acto administrativo sancionador hoy estudiado.
Iniciamos con el Párrafo I del artículo 117 de la mencionada Ley No. 358-05, que indica, “En caso de denuncia, la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor tendrá un plazo de cinco (5) días hábiles para pronunciarse sobre la procedencia o no de la acción administrativa. Si no procede, rechazará el caso por improcedencia, insuficiencia o inexistencia de pruebas. Si procede llamará a conciliación, siguiendo el procedimiento previsto en los artículos 124 a1 130 [4]de la presente ley. Si no hay acuerdo entre las partes tendrá cinco (5) días hábiles adicionales para pronunciarse sobre el caso, mediante resolución motivada, en la cual impondrá la sanción administrativa que corresponda a la decisión. La decisión de la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor será notificada a las partes en un plazo no mayor de quince (15) días contados desde la fecha de su emisión”.
Como vemos el legislador trazó claramente el procedimiento a seguir cuando PROCONSUMIDOR resulta apoderado de una denuncia y, que en caso de que la misma tenga méritos, debe continuar con una vista conciliatoria[5].
Por el contrario, en la resolución que nos ocupa, PRO CONSUMIDOR luego de haber notificado el acta de inspección levantada al efecto, procedió a “poner en mora” al proveedor para que en el plazo de 5 días hábiles procediera a depositar formal escrito de defensa, no habiendo tomado en cuenta la disposición legal anterior, ni existiendo evidencia palpable sobre el llamado a la fase conciliatoria, como correspondía y no para producir por escrito una defensa pues como argumentamos lo que se busca es un mecanismo alternativo de dirimir el conflicto entre las partes antes de llegar a una sanción impuesta por la administración y mucho más cuando existe un denunciante como al efecto ocurrió.
Asimismo, dicha decisión administrativa sancionadora -aunque lo cita- a nuestro parecer no se detuvo a dar cumplimiento fehaciente al mandato del artículo 27 de la Ley No. 358-05, que consagra, “En caso de encontrar violación a las disposiciones de esta ley, la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor deberá ejecutar las acciones correctivas y las penalizaciones que contemple la ley, aplicable dentro de la esfera de su competencia y observando el debido proceso” (el subrayado es nuestro).
Esta más que claro, que las competencias de este organismo del Estado quedan limitadas al cumplimiento del debido proceso administrativo, pues como ya manifestamos es la garantía del administrado a que se respeten sus derechos, principalmente el derecho de defensa o a ser escuchado.
Empero, la postura sobre el deber de cumplimiento del debido proceso administrativo de conformidad con el ya transcrito Párrafo I del artículo 117 de la Ley No. 358-05 no es nueva, toda vez que, en un caso similar al presente, el citado Tribunal Constitucional Dominicano mediante sentencia dictada en ocasión a un recurso de revisión constitucional[6] expuso lo siguiente:
“j. Conviene destacar, sin embargo, que si bien es cierto que el legislador ha facultado, de manera expresa, a la Dirección Ejecutiva de PRO CONSUMIDOR a aplicar sanciones de naturaleza pecuniarias, como la multa, no menos cierto es que, en la aplicación de tales sanciones, el señalado órgano de la Administración Pública debe cumplir con el procedimiento previsto en el artículo 117 de la ley anteriormente mencionada”.
“o. Del análisis hecho precedentemente ha quedado plenamente comprobado que la Dirección Ejecutiva de PRO CONSUMIDOR tenía la obligación de agotar el procedimiento de conciliación previsto en los artículos 124 a 130 de la indicada ley; sin embargo, del estudio de la documentación que forma el expediente, resulta que no hay constancia de que se haya agotado el referido procedimiento de conciliación, razón por la cual ha quedado demostrado que el referido artículo 117 ha sido vulnerado en perjuicio de la recurrente.
“p. En este sentido, estamos en presencia de la violación del debido proceso administrativo, tal y como lo ha alegado la recurrente”.
De todo lo anterior se desprende que, ya ha sido juzgado por ese tribunal de garantías constitucionales que el no cumplir con el debido proceso administrativo, en este caso el contemplado en la ley que rige a PRO CONSUMIDOR, trae como consecuencia la anulación del acto administrativo sancionador dictado, por contener una violación directa a un precepto constitucional, lo que acarrea de igual forma que el procedimiento deba ser conocido nuevamente, con estricto apego al criterio establecido por los juzgadores, todo de conformidad con la Ley No. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales; convirtiéndose dicho proceso en tortuoso e interminable para quien persigue que le sean resarcidos sus derechos o para aplicar las sanciones correspondientes.
Finalmente, queremos llamar a la reflexión en cuanto al cumplimiento del importantísimo “principio del debido proceso administrativo” por parte de la Administración Pública, pues resulta cuesta arriba entender que hoy en día y luego de precedentes constitucionales[7], aún se estén dictando actos administrativos pasándolo por alto, y es que el Estado a través de sus instituciones es el que está más llamado a velar por hacer que se cumpla tanto la Constitución como las Leyes que contemplan procedimientos como el de la especie, mucho más en el caso de las que revisten tanta importancia como lo es PRO CONSUMIDOR, quien es el encargado de proteger los derechos de los consumidores que como sabemos tienen rango constitucional y al cual los consumidores van esperanzados en buscar amparo, sin embargo dichos procesos se convierten en pacientes terminales condenados a morir al vulnerarse los principios rectores que gobiernan las actuaciones de la Administración frente a los Administrados.
[1] Gordillo, Agustín, en “Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas, la Defensa del Usuario y del Administrado”, Tomo II, primera edición, Buenos Aires, año 2014, págs. 403 y 404.
[2] Concepción Acosta, Franklin E. en “Apuntada Ley 107-13”, primera edición, República Dominicana, año 2016, págs. 128 y 129.
[3] Sentencia TC/0304/15 de fecha 25 de septiembre de 2015 citada en la Sentencia TC/0800/18 de fecha 10 de diciembre de 2018.
[4] Estos artículos rigen el procedimiento de conciliación, el organismo encargado, los principios que lo rigen, la audiencia y la conclusión del mismo.
[5] La conciliación en sentido llano es una vía alternativa de resolución de conflictos, que busca que las partes por sí mismas y con el acompañamiento pasivo de la administración se pongan de acuerdo con relación a sus pretensiones y estas queden satisfechas sin tener que pasar a una fase de fondo del proceso.
[6] Sentencia TC/0080/19 de fecha 21 de mayo de 2019.
[7] Artículo 31 de la Ley No. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, “Las decisiones del Tribunal Constitucional son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos y todos los órganos del Estado”.
Excelente artículo