Blog

Por: Edgar Torres Reynoso

Decía en días pasados a través de mi cuenta de twitter “@etorres_reynoso”, que producto de la pandemia del COVID-19, la comunidad jurídica nacional había vuelto a incursionar en la doctrina, concentrándose en las causas eximentes de responsabilidad contractual, puntualmente en la fuerza mayor y en el caso fortuito. En este sentido, debo felicitar a todos los colegas sobre los escritos que han redactado, entiendo que se ha realizado un excelente trabajo sobre ambas figuras jurídicas.

Consecuentemente, el objeto de este trabajo no es abundar sobre temas que han sido previamente abordados por mis colegas, sino explicar una figura jurídica del derecho clásico, la cual es considerada como causa de fuerza mayor, me refiero al hecho o fuerza del príncipe.

I.          Concepto:

 

Los actos del soberano o fuerza del príncipe son aquellos actos que emanados de su autoridad o imperium tienden a menoscabar o disminuir los derechos individuales de los ciudadanos, en procura del bien general; por ejemplo, una prohibición del Poder Ejecutivo para que no se ocupe determinado terreno por considerarlo sometido a la jurisdicción nacional, pese a una concesión municipal otorgada, libera al concesionario de las obligaciones contraídas respecto de la construcción de un edificio en dicho lugar, puesto que debido a la prohibición establecida por el ejecutivo debe abandonarlo[1].

 

La ecuación o equilibrio económico financiero del contrato administrativo, puede sufrir alteración por un acto imputable al Estado. Es lo que la doctrina denominase hecho del príncipe, determinante de la llamada alea administrativa, por oposición al alea económica propia de la llamada teoría de la imprevisión, alea esta ajena a la voluntad estatal.

 

Ya el redactor del Código Civil Argentino, Dr. Dalmacio Vélez Sarsfield, se ocupó de la cuestión. Dijo que se “entienden por hechos del soberano (o del príncipe), los actos emanados de su autoridad, tendiendo a disminuir los derechos de los ciudadanos”. Waline vincula el hecho del príncipe a la autoridad pública. Laubadere da dos significados: uno amplio y otro restringido. En un concepto amplio, la expresión hecho del príncipe significa toda intervención de los poderes públicos que tenga por resultado afectar de una manera cualquiera las condiciones jurídicas o sólo las condiciones de hecho de acuerdo con las cuales un contratante de la administración ejecuta su contrato. Tales actos de los poderes públicos pueden ser de carácter general o de carácter particular. Pero en un sentido restringido afirma que, para ser aplicable la teoría del hecho del príncipe, el acto o hecho dañoso debe emanar de la propia autoridad pública con al cual se celebró el contrato…

 

La teoría del hecho del príncipe es conocida a través de diversas denominaciones, que vale la pena tener presentes para saber que se refieren a lo mismo.

 

El redactor del código civil argentino, lo llama “hecho del soberano” o “fuerza del príncipe”. La generalidad de la doctrina la denomina “hecho del príncipe” (fait Du Prince, en Francia).

 

Otros, para distinguir adecuadamente esta situación, que es debida a un hecho o a un acto estatal, de la situación que cae bajo el ámbito de la teoría de la imprevisión, la denominan “alea administrativa” o fait de l’administration. Finalmente, como el agravio al derecho del contratante puede resultar de una medida o actitud estatal negativa, por ejemplo, derogación o no ampliación de un texto legislativo o reglamentario con cuya vigencia el cocontratante pudo contar, algunos tratadistas hablan entonces de “hecho del príncipe negativo” (fait Du Prince negatif)[2].

 

Son “hechos del príncipe” aquellos actos de la autoridad pública que agravan, sin culpa, la situación de un contratante de una colectividad pública.

 

El poder de modificación de la Administración, se refiere a modificaciones internas del contrato, mientras que el hecho del príncipe se refiere a intervenciones administrativas de tipo general, no referidas exclusivamente a un contrato, pero que suponen un cambio en las condiciones externas, fiscales, económicas, sociales, produciendo un desequilibrio en la valorización económica de las prestaciones y haciendo más onerosa la del cocontratante.

 

Desde ya se pueden establecer los supuestos y condiciones en que opera el llamado “hecho del príncipe”.

 

a)            Debe tratarse de una medida general de índole económica; las modificaciones específicas y concretas de carácter técnico siguen un régimen especial.

 

b)            Debe tratarse de un acto de autoridad con eficacia tal para ser impuesto en la ejecución de los contratos, esto es, debe existir una relación directa de causalidad entre la disposición administrativa y la elevación de las condiciones económicas del contrato. No son operantes las disposiciones de carácter general y universal que sólo de una manera indirecta son ocasión o causa de los aumentos. (política de deuda pública o manejo del crédito oficial, manejo de los tipos de interés, etc.).

c)             Debe ser imprevista y posterior a la adjudicación. Si se hubiese estipulado otra cosa en el propio contrato” estará obligado a lo en él dispuesto.

d)            El daño causado por el acto de autoridad debe tratarse de un daño cierto y especial, no se tomarán en cuenta pues, disposiciones que impliquen únicamente reducción de beneficios. Así, las cargas fiscales directas no se tomarán en cuenta como tampoco aquellas que tienen un carácter absolutamente general, cuyas consecuencias pueden ser consideradas como cargas públicas impuestas a la colectividad. Librar de ellas al cocontratante sería un privilegio en relación a los demás.

e)            La falta concomitante del contratista, dolosa o culposa, exime a la Administración de toda responsabilidad por el “hecho del príncipe”[3].

En sentido lato, la expresión “hecho del príncipe” se refiere a toda intervención de los poderes públicos, es decir, de cualquier órgano del Estado que afecte de cualquier forma, ya sea de manera directa o indirecta, la ejecución del contrato…

(…) La teoría del hecho del príncipe nació para corregir las consecuencias de aquellas intervenciones de los poderes públicos que tuvieran por efecto afectar, con medidas generales, las condiciones jurídicas o de hecho conforme a las cuales el contratista ejecuta su contrato…el hecho del príncipe concierne a las medidas que no tienen por objeto realizar directamente la prerrogativa modificatoria, pero que inciden o repercuten sobre el contrato, haciendo que su cumplimiento sea más oneroso (…)

(…) En cambio, en sentido estricto, la expresión, que también se conoce como “hecho de la administración”, designa los actos provenientes de la autoridad pública contratante que, sin tener por objeto el contrato, generan efectos sobre el mismo en cuanto a las condiciones de su ejecución[4].

Se denomina, tradicionalmente, hecho del príncipe al acto emanado de cualquier autoridad pública, que obsta al cumplimiento del deudor, v.gr., la requisa de mercaderías que debían ser entregadas.

No importa que el acto de la autoridad sea ilegítimo si el particular no está en situación de resistirlo eficazmente.

Cualquier autoridad pública puede originar casos fortuitos de esta índole. Pero si se trata de resoluciones judiciales, como son, en general declarativas y no constitutivas de derechos y no se dictan oficiosamente sino a instancia de parte, no puede aceptarse que sean imprevisibles o ajenas al deudor. Con todo, si el acto judicial que obsta al cumplimiento de la obligación se ha dictado sin audiencia del interesado y especialmente cuando éste no ha dado motivo a la medida, puede ser un caso fortuito,  el embargo trabado en un juicio de reivindicación incoado sobre la base de antecedentes desconocidos.[5]

En ciertos supuestos el deudor puede verse impedido de cumplir con la obligación a su cargo debido a un acto de autoridad pública. Por ejemplo, D debe entregar un inmueble a A, que luego de constituida la obligación es expropiado. No interesa si dicho acto es legítimo o arbitrario, lo único que importa es que sea imprevisible y obste al cumplimiento de la obligación.

Debe existir imposibilidad de cumplir, por cuanto si el evento sólo torna dificultosa la liberación del deudor, éste carece de derecho a invocarlo como causal exonerativa de responder.

 

El acto del soberano que impide cumplir puede consistir en una ley (p. ej. una ley de locaciones que prorroga la vigencia del contrato e impide que el dueño entregue el inmueble desocupado a un comprador) o en un decreto del Poder Ejecutivo.

 

Las resoluciones judiciales, en principio, no constituyen caso fortuito por cuanto no son imprevisibles para el deudor; pero si él no fue citado a juicio, o si la resolución recayó en un pleito en el que no fue parte, tiene derecho a invocarla como causal eximente de responsabilidad[6].

 

Para la doctrina francesa, es “cas de force majeure consistant dans une prescription de la puissance publique, par exemple une expropriation, une réquisition, le retrait d’un permis de construire[7]”, lo que traducido al español significa: “caso de fuerza mayor consistente en una prescripción de las autoridades públicas, por ejemplo, una expropiación, una requisa, la retirada de un permiso de construcción”.

 

En Venezuela tiene aplicación la concepción amplia de la teoría del hecho del príncipe que, según el decir de Eloy Lares Martínez, “abarca toda intervención de los poderes públicos que haga más difíciles u onerosas las condiciones en las cuales el contratista ha de dar cumplimiento a las obligaciones contraídas”, y así la Corte ha reconocido el derecho de indemnización, como se ha visto, “aun si fuera inconstitucional” la exoneración por la anulación del precepto legal que la contenga (y la anulación por inconstitucionalidad sólo puede ser dictada por el órgano jurisdiccional competente), “por culpa imputable al Legislador mismo, al adoptar una forma inconstitucional de conceder subvenciones[8]“.

 

El hecho del príncipe, o fait du prince, es por antonomasia un evento de ruptura del equilibrio económico del contrato en desmedro del contratista a causa de un hecho imputable a la administración contratante, cuando quiera que a causa de este la economía del contrato se desquicie por completo, de tal modo que represente una pérdida significativa el contratista la ejecución de las obligaciones a su cargo, y no cualquier sacrificio, toda vez que por medio de esa institución no se busca asegurar al cocontratante frente a todo tipo de alea o contingencia que circunde las prestaciones de la relación negocial, particularmente en aquellos contratos cuya ejecución tiende a prolongarse en el tiempo.

 

La jurisprudencia ha sostenido reiteradamente que por medio del restablecimiento del equilibrio económico del contrato no se busca que la administración le colabore parcialmente al contratista a soportar el pasivo que comporta la ejecución del objeto contractual. Pues bien, en la medida en que la ruptura de la ecuación financiera del contrato deviene a causa de hechos ajenos al propio contratista, la única manera de restablecerla es que la entidad contratante asuma los costos necesarios para que su cocontratante no solo obtenga la solvencia financiera para atender la ejecución de la obra o la prestación del servicio, sino también la respectiva indemnización de los perjuicios que le han sido irrogados y la utilidad esperada de acuerdo con las condiciones en que se celebró el contrato.

 

De otra parte, el Consejo de Estado ha sido prolijo al señalar que el hecho del príncipe se estructura únicamente cuando la entidad contratante expide un acto general y abstracto que resulta imprevisible al momento de la celebración contrato y cuya vigencia tiene como efecto la incidencia directa o indirecta en la alteración extraordinaria o anormal de la ecuación financiera del contrato.

 

Una vez verificados todos los supuestos ontológicos del hecho del príncipe, la consecuencia es que la entidad contratante debe indemnizar al cocontratante por todos los perjuicios causados por la ruptura del equilibrio financiero del contrato.

 

Ahora bien, la norma debe ser de carácter general y no particular, pues de lo contrario se desbordaría el dominio del hecho del príncipe para ingresar al fenómeno del ius variandi como clara manifestación de los poderes exorbitantes y excepcionales al derecho común que la ley le confiere a la administración contratante sobre el contratista para tutelar el interés general por medio de la dirección y el control de su actividad[9].

 

“…la expresión “hecho del príncipe” no es completamente ajena a los autores de derecho privado. En efecto, la doctrina de este derecho considera al “hecho del príncipe” como una de las especies de la causa extraña que exime de responsabilidad al deudor que incumple su obligación por romperse el nexo de causalidad entre su comportamiento antijurídico y el daño. Se trata, en la perspectiva de algunos, de una variante de la fuerza mayor y, en otros casos, de una especie de hecho de un tercero, siempre con la consecuencia de eximir, al deudor afectado, del cumplimiento fiel de la obligación contraída.

 

En la actualidad, dentro del contexto del derecho de los contratos administrativos, la expresión “hecho del príncipe” es utilizada comúnmente con diversas acepciones: una en sentido lato y otra en sentido estricto. En sentido lato, la expresión “hecho del príncipe” se refiere a toda intervención de los poderes públicos, es decir, de cualquier órgano del Estado que afecte de cualquier forma, ya sea de manera directa o indirecta, la ejecución del contrato. La doctrina que sostiene esta posición ha definido la figura en los siguientes términos:

 

La teoría del hecho del príncipe… nació para corregir las consecuencias de aquellas intervenciones de los poderes públicos que tuvieran por efecto afectar, con medidas generales, las condiciones jurídicas o de hecho conforme a las cuales el contratista ejecuta su contrato… el hecho del príncipe concierne a las medidas que no tienen por objeto realizar directamente la prerrogativa modificatoria, pero que inciden o repercuten sobre el contrato, haciendo que su cumplimiento sea más oneroso.

 

En cambio, en sentido estricto, la expresión, que también se conoce como “hecho de la administración”, designa los actos provenientes de la autoridad pública contratante que, sin tener por objeto el contrato, generan efectos sobre el mismo en cuanto a las condiciones de su ejecución. La doctrina partidaria de concebir la expresión en este sentido más restringido, encabezada por de Laubadère, ha manifestado:

 

El hecho del príncipe es una medida tomada por la autoridad contratante que afecta las condiciones de ejecución del contrato. Pero, como medida tomada por la administración contratante, el hecho del príncipe parece duplicarse. La administración contratante pue de, en primer lugar, tomar una medida que tiene por objeto directo y, en consecuencia, al mismo tiempo por efecto, modificar las condiciones de ejecución del contrato… en segundo lugar, la administración puede tomar una medida que si bien no tiene por objeto propio la ejecución del contrato, tiene un efecto sobre esta ejecución… podríamos reservar para la segunda hipótesis la expresión «hecho del príncipe»”[10].

 

La teoría del hecho del príncipe, que ha sido calificada como una de las más confusas del Derecho Administrativo, nació para corregir las consecuencias de aquellas intervenciones de los poderes públicos que tuvieran por efecto afectar, con medidas generales, las condiciones jurídicas o de hecho conforme a las cuales el contratista ejecuta su contrato.

A diferencia de la alteración del equilibrio financiero que se opera por el ejercicio de la potestad de modificación unilateral del contrato, el hecho del príncipe concierne a medidas que no tienen por objeto realizar directamente la prerrogativa modificatoria, pero que inciden o repercuten sobre el contrato, haciendo que su cumplimiento sea más oneroso. Se trata de un supuesto de responsabilidad extracontractual.

Por ese motivo se ha sostenido que debe tratarse de medidas de carácter general, que adopte el Estado, sean legítimas o no (lo que puede incidir en la extensión del resarcimiento), mientras que si la medida es de alcance particular, el caso encuentra aplicación dentro de la responsabilidad contractual, donde la reparación corresponde en plenitud, aun cuando provenga de una ley formal, siempre que pertenezca al mismo orden de competencia constitucional bajo el cual se realizó el contrato (v.gr., nacional, provincial o municipal, en caso de tener estos entes reconocida autonomía en las constituciones provinciales).

Poco importa, pues, si la medida general proviene o no de la administración contratante, del órgano legislativo pertinente o de otra entidad estatal con personalidad jurídica encuadrada en dicha administración, ya que en todos estos supuestos se consuma un “alea administrativa” por una medida general que torna aplicables los principios que rigen en materia de responsabilidad extracontractual del Estado.

Para que el contratista pueda invocar el hecho del príncipe para obtener el reajuste del contrato afectado por un alea de esa naturaleza, se requiere que la medida general:

 1) sea de índole económica o financiera;

2) provoque una excesiva onerosidad sobreviniente;

3) sea imprevista y exceda el alea normal de todo contrato;

4) exista una relación de causalidad entre la medida y la alteración de la ecuación del contrato; y

5) que el daño sea cierto y especial, en el sentido de que afecte más intensamente al contratista que al resto de las personas a quienes se les impone la medida de alcance general, cuyas consecuencias resultan asimilables a la imposición de cargas públicas[11].

Esta teoría consiste en la modificación que se produce en las condiciones bajo las cuales el contratista particular pensó ejecutar el contrato, como consecuencia de una actuación imperativa de la administración contratante. Esta modificación, que puede ser ajena a la relación contractual pero que la afecta, trae como consecuencia el restablecimiento de la condición contractual a la situación existente al momento de contratar, o por lo menos, al momento anterior a la actuación administrativa que provoca el desbalance. «Cuando la potestad pública (el príncipe) agrava con su hecho, las condiciones de ejecución del contrato, ella puede ser obligada a indemnizar al cocontratante. La indemnización es entonces integral, es decir, igual al perjuicio sufrido».

 

Según Rivero, la esencia de la teoría está en la existencia de un álea administrativa, es decir, el riesgo que el contratista está obligado a soportar en y durante la ejecución del contrato, que rebasa el riesgo razonablemente calculado por el contratista particular y coloca el contrato en una situación tal que pierde la posibilidad de otorgar al contratista la remuneración esperada. Agrega el tratadista francés que las soluciones jurisprudenciales establecen tres posibilidades en la aplicación de la Teoría del hecho del príncipe:

 

a)            La teoría del hecho del príncipe, está presente siempre y cuando la persona pública cocontratante usa su poder de modificación unilateral de las obligaciones del cocontratante…

 

b)            La teoría no interviene jamás cuando la medida que agrava las obligaciones del cocontratante emana no de la persona pública contratante, sino de otra persona pública…

c)             La teoría puede intervenir cuando la persona pública contratante dicta una medida general que agrava las cargas del cocontratante…[12].

II.       Naturaleza:

De los conceptos anteriormente compartidos es preciso señalar que los mismos están presentes en el ámbito del derecho civil y el derecho administrativo. En otras palabras, el hecho del príncipe tiene matices que impactan el derecho privado y el derecho público, a saber:

a)            En el derecho civil, porque está incluida como causal de fuerza mayor eximente de responsabilidad por inejecución de las obligaciones; el cual debe ser probado y vinculado totalmente a la obligación no ejecutada.

 

Es preciso recordar que al verse incluida como causal de fuerza mayor por parte de la doctrina se encuentra revestida de las mismas características de las otras causales.

 

b)            Mientras que, es parte del ámbito del derecho administrativo porque emana de una autoridad pública, lo que lo convierte en un “acto administrativo”.

 

En ese sentido, es menester recordar que el legislador dominicano entiende como acto administrativo a “toda declaración unilateral de voluntad, juicio o conocimiento realizada en ejercicio de función administrativa por una Administración Pública, o por cualquier otro órgano u ente público que produce efectos jurídicos directos, individuales e inmediatos frente a terceros[13]”.

 

Por su lado, la jurisprudencia dominicana ha entendido que un acto administrativo es “la decisión o resolución administrativa, con efectos individuales frente a terceros, dictada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria[14]”.

 

Asimismo, nuestra Suprema Corte de Justicia ha establecido los elementos esenciales para la existencia del acto administrativo, diciendo: “Considerando, que esta Corte de Casación considera que la existencia de un acto administrativo depende del cumplimiento de ciertos elementos esenciales como son la competencia, el objeto, la voluntad, la forma, y además de otros requisitos que se consideran accesorios o eventuales, como es la condición, el modo y el término; que son requisitos del acto administrativo la condición, el cuándo y el término, los cuales aunque no afectan su existencia, sí lo hacen en su eficacia con respecto al cuándo y al cómo de la producción de los efectos jurídicos del acto, siendo así, la condición significa el hecho futuro e incierto del cual se hace depender la eficacia de un acto administrativo[15]”.

III.     Características: 

De conformidad con la doctrina referenciada en la parte de los conceptos, el hecho del príncipe tiene las siguientes características:

a)            Debe tratarse de una medida general de índole económica; las modificaciones específicas y concretas de carácter técnico siguen un régimen especial.

 

b)            Debe tratarse de un acto de autoridad con eficacia tal para ser impuesto en la ejecución de los contratos. En otras palabras, debe existir una relación directa de causalidad entre la disposición administrativa y la elevación de las condiciones económicas del contrato.

 

c)             Como toda causal de fuerza mayor, debe ser imprevista y posterior al contrato.

 

d)            El daño causado por el acto de autoridad debe tratarse de un daño cierto.

 

e)            La falta concomitante del contratista, dolosa o culposa, exime a la Administración de toda responsabilidad por el “hecho del príncipe”.

IV.     En la legislación dominicana:

Haciendo una búsqueda en la legislación dominicana, podemos decir que:

En el Código Civil dominicano, expresamente no se encuentra en su texto como causal eximente de responsabilidad. En ese sentido, es preciso recordar que el artículo referente a las causales eximentes de responsabilidad por incumplimiento de las obligaciones contractuales es el art. 1148, el cual expresa: 

 

“Art. 1148.- No proceden los daños y perjuicios, cuando por consecuencia de fuerza mayor o de caso fortuito, el deudor estuvo imposibilitado de dar o hacer aquello a que está obligado, o ha hecho lo que le estaba prohibido”.

 

Asimismo, es menester recordar que este es el derecho común y complementario para todas las materias especializadas.

 

En la Ley General de Electricidad núm. 125-01, establece en Artículo 2, correspondiente a las definiciones, lo siguiente:

 

“FUERZA MAYOR”: Acontecimiento (fuerza de la naturaleza, hecho de un tercero, hecho de la Autoridad Gubernamental o del Estado) que no ha podido ser previsto ni impedido, y que libera al Agente Deudor por no poder cumplir su obligación frente al tercero que ha resultado afectado, por la imposibilidad de evitarlo. 

A pesar de que dicho texto no define expresamente el “hecho del príncipe”, lo incluye dentro de las causales de fuerza mayor para fines del sector eléctrico.

Es preciso señalar que el Decreto 555-02, de fecha 19 de julio de 2002, con sus modificaciones, que aprueba el Reglamento de Aplicación de la Ley General de Electricidad núm. 125-01, asume este mismo concepto de fuerza mayor.

En la Ley 249-17, que deroga la anterior Ley 19-00, del Mercado de Valores, establece en su artículo 12, lo siguiente:

 

“Artículo 12.- Exigencia de responsabilidad por terceros. No podrá intentarse ninguna acción personal, civil o penal contra los miembros del Consejo, el Superintendente o el Intendente, ni el personal que preste sus servicios a la Superintendencia o al Consejo por los actos administrativos realizados durante el ejercicio de sus funciones, conforme a lo previsto en esta ley, sin que con carácter previo se haya obtenido una resolución judicial definitiva e irrevocable, declarando la nulidad del acto administrativo en cuya realización dicha persona hubiere participado.

 

Párrafo I: En el caso de que se declare la nulidad de dicho acto y que la causa de la misma fuere la conducta particular de la persona que dictó o ejecutó el acto, quedará abierta la vía para ejercitar la acción disciplinaria que corresponda, sin perjuicio de las demás acciones que procediesen en Derecho.

 

Párrafo II: A los efectos previstos en este artículo, la Superintendencia asumirá los costos de defensa del demandado, aún cuando haya dejado de prestar servicios a la misma. La Superintendencia tendrá derecho a repetir estos costos contra dichas personas en el caso en que las mismas fueran encontradas personalmente responsables de la ilegalidad.

 

Párrafo III: Los daños derivados de fuerza mayor, entendiéndose como tales los eventos inevitables ajenos al ámbito de actuación administrativa, no serán imputables a la Superintendencia ni al Consejo, así como a los miembros del Consejo, el Superintendente y al Intendente, ni al personal que presta sus servicios”.

 

Llamo la atención al párrafo III, el cual en principio establece que la fuerza mayor está ajena al ámbito de actuación administrativa, lo que significa que, para esta normativa, el hecho del príncipe no es causal eximente de responsabilidad o simplemente no existe esta figura.

 

En todas las demás normativas que pude revisar, algunas 500, mencionan la causa de fuerza mayor como eximente de responsabilidad pero no se refieren al “hecho del príncipe” o “hecho de la administración”.

 

V.        Conclusiones 

Como podemos observar, aunque la normativa dominicana ha sido tímida en la inclusión del “hecho del príncipe” dentro de sus disposiciones, la doctrina internacional la ha valorado como una causal de fuerza mayor válida, siempre y cuando se cumplan con los requisitos y características señalados.