Función electoral, acto electoral: herramientas conceptuales para la solución del conflicto de competencias entre el Tribunal Superior Electoral y el Tribunal Superior Administrativo sobre los asuntos electorales
Por: @StalinOsser
I.Introito
Un correcto abordaje sobre el tema expuesto en el epígrafe de este texto exige realizar un breve desarrollo de las razones que motivaron el conflicto de competencias entre la Junta Central Electoral (en lo adelante, JCE), el Tribunal Superior Electoral (TSE) y el Tribunal Superior Administrativo (TSA), para así colocar en contexto al lector sobre la importancia que entraña la construcción de un concepto adecuado sobre función electoral, acto electoral y contencioso electoral.
Así las cosas, luego del precedente TC/0282/17 emitido por el Tribunal Constitucional (en lo adelante, TC), relativo al conflicto atípico[1] de competencias constitucionales entre la Junta Central Electoral (en lo adelante, JCE) y el Tribunal Superior Electoral (en lo delante TSE), fue trazado el criterio de que el órgano competente para ejercer el control jurisdiccional de los actos dictados por la JCE era el Tribunal Superior Administrativo (en lo adelante, TSA), esto por dos razones fundamentales: i) no existe una disposición legal que otorgue tales facultades al TSE; y ii) la JCE dicta actos administrativos que deben ser encausados ante el órgano jurisdiccional competente para controlar las actuaciones de la administración pública: el TSA. Al respecto, volveremos más adelante.
Estos razonamientos de la jurisdicción constitucional produjeron diversos debates en la comunidad jurídica enfocados, principalmente, en cuál es la jurisdicción idónea para controlar los actos de la JCE: si la electoral, en sede del TSE, o, por el contrario, la administrativa, en sede del TSA.
Sobre esta discusión, las opiniones han sido polarizadas. De ahí que quienes consideran que el TSA es la jurisdicción competente sostienen argumentos como los siguientes: i) “la JCE es un órgano administrativo y, por ende, sus decisiones son actos administrativos que deben ser impugnados ante el órgano jurisdiccional que controla la administración pública, es decir, el TSA”; ii) “el artículo 216 de la Constitución sólo le otorga competencia al TSE para dirimir conflictos entre partidos políticos o a lo interno de estos”; iii) “no hay ninguna disposición legal que le otorgue tales competencias al TSE”, entre otros.
En contraposición a estas posturas, los que conciben al TSE como el órgano competente argumentan que: i) “si bien la JCE es un órgano administrativo, no menos cierto es que los actos que esta emite impactan un ámbito de derechos muy específicos, como son los políticos electorales”; ii) “partiendo del texto del artículo 216 constitucional podemos observar que las competencias del TSE no se limitan a dirimir conflictos entre partidos o a lo interno de éstos, sino que el término contencioso electoral le faculta para ejercer el control jurisdiccional respecto a las impugnaciones de todos aquellos actos que impacten en el sistema o espectro político electoral”; iii) “que de conformidad con el artículo 56 de la Ley 1494, que instituye la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el TSA tiene impedido conocer sobre las cuestiones contencioso electorales”.[2]
Dentro de las líneas argumentativas de los precedentes dictados sobre el particular[3], no se evidencia ni el más mínimo abordaje conceptual de figuras que deben ser los instrumentos idóneos para arribar a una solución de este conflicto de competencias compatible en nuestro modelo de justicia electoral instaurado a partir de 2010; tampoco el legislador ni la doctrina vernácula se ha preocupado por su desarrollo, aspecto este que deberá ser incluido en una eventual modificación a la normativa electoral vigente. Me refiero específicamente a la función electoral, acto electoral y contencioso electoral.
II.Función de la Junta Central Electoral en el sistema constitucional dominicano
La finalidad principal de un órgano como la Junta Central Electoral en la dinámica estatal dominicana está circunscrita en organizar y dirigir las asambleas electorales para la celebración de elecciones y de mecanismos de participación popular establecidos por la Constitución y las leyes, así como tener bajo su responsabilidad el registro civil y la Cédula de Identidad y Electoral.[4]
De ahí que la gobernanza del proceso eleccionario descansa ante un órgano que, a través de la emisión de actos o resoluciones que pasan a formar parte integral del sistema electoral y de partidos, dispone todo lo necesario para que las asambleas electorales sean consumadas exitosamente.
Al hilo de lo anterior, es importante apuntar que luego de la entrada en vigor del texto constitucional de 2010 hubo una división de funciones en el sistema electoral local; fue creado el Tribunal Superior Electoral como jurisdicción especializada para juzgar “los asuntos contencioso electorales y estatuir sobre los diferendos que surjan a lo interno de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos o entre éstos”[5], atribuciones éstas que pertenecían a la Junta Central Electoral.
Así, el Estado dominicano pasa de un sistema de justicia electoral en el cual un órgano administrativo con funciones jurisdiccionales (no especializado) juzgaba todo lo relativo a las impugnaciones de índole electoral, a un sistema de justicia electoral especializado, en el cual un órgano jurisdiccional independiente (sin atribuciones administrativas) y con autonomía constitucional, ejerce la protección de los derechos políticos electorales.[6]
Ahora bien, ¿Cuál es la función desde el punto de vista constitucional que desempeña la Junta Central Electoral?
Sería complicado satisfacer la interrogante planteada sin antes hacer algunas puntualizaciones respecto a la proliferación de los diferentes tipos de funciones que desempeñan los órganos que componen el aparato estatal. De igual modo, reconozco que lo que será planteado a continuación dará apertura a intensas discusiones, sobre todo desde el punto de vista del derecho administrativo.
Así las cosas, como consecuencia directa de la teoría inmortal del barón de Montesquieu, esbozada en su obra El espíritu de las leyes, respecto a la división del poder estatal, algunos estados implementaron el método de “distribución de funciones” (que antes estaban monopolizadas en manos de una sola persona u órgano) entre diferentes órganos constituidos por personas físicas distintas; es decir, que quien elabore las leyes no las aplique ni ejecute; que quien ejecute no pueda hacerlas ni juzgar su aplicación; que quien juzgue no las haga ni las pueda ejecutar. De esta manera, se materializan los presupuestos que componen la teoría de la separación de funciones o poderes.[7]
En ese sentido, Xifra Heras plantea que el termino función hace referencia al “enlace o puente entre el poder y el fin, el instrumento que lleva a cabo la integración del sistema con el fin político, el elemento de actuación del poder; poder único y soberano de la organización política que se manifiesta a través de las funciones”.[8]
Asimismo, el jurista francés Carré de Malberg, subraya:
“Las funciones del poder[9] son las diversas formas bajo las cuales se manifiesta la actividad dominadora del Estado; dictar la ley, por ejemplo, es uno de los modos de ejercicio de la potestad estatal, o sea una función de poder. Los órganos del poder son los diversos personajes o cuerpos públicos encargados de desempeñar las diversas funciones del poder. El cuerpo legislativo, por ejemplo, es el órgano que desempeña la función legislativa del poder estatal”.[10]
En este contexto, surge lo que Fernández Ruiz denomina como “funciones públicas primarias” —u ordinarias—, estas son: i) las legislativas, encomendadas al órgano legislativo (congreso, parlamento); ii) las administrativas, asignadas el órgano ejecutivo (presidente de la república, gabinete); y, iii) las judiciales, atribuidas al órgano judicial (juzgados, tribunales, cortes).[11]
Sin embargo, es de rigor subrayar que la doctrina sabiamente ha podido advertir que ninguno de los órganos que desempeñan las funciones previamente enunciadas (legislativa, ejecutiva y judicial) se limitan a realizar estrictamente la singular función que le son otorgadas formalmente, es decir, aquellas asignadas por el ordenamiento jurídico, sino que estos también realizan funciones que, desde el punto de vista material, son ineludibles para el desempeño eficaz de su función principal (función formal).
Lo anterior supone que, desde el plano funcional o material, por ejemplo, los órganos responsables de ejercer la función jurisdiccional (a decir en el caso dominicano, la Suprema Corte de Justicia, Tribunal Superior Electoral o Tribunal Constitucional) desempeñan por igual funciones materialmente administrativas: en la remoción o nombramiento de uno de sus empleados, en la celebración de un comité de compras para la contratación de algún servicio público; así como funciones materialmente legislativas en el ejercicio de sus facultades reglamentarias, con la elaboración de alguna reglamento (el cual por sí mismo tiene un carácter normativo) que sea necesaria para el buen funcionamiento de su administración, etc.
Bajo esa lógica, Gordillo apunta que:
“[…] en sentido material, el órgano administrativo realiza no sólo funciones administrativas sino también legislativas [elaboración de reglamentos] y jurisdiccionales [en el conocimiento de un recurso de reconsideración o jerárquico en contra de uno de sus actos]; el órgano jurisdiccional no sólo funciones jurisdiccionales sino también administrativas [el nombramiento y remoción de uno de los empleados judiciales]; el órgano legislativo no sólo funciones legislativas sino también administrativas [las investigaciones, pedidos de informes, autorizaciones, etc., que conceden o realizan las Cámaras]. Este entrelazamiento de funciones en sentido material que realizan los órganos estatales demuestra inobjetablemente que no puede pretenderse hallar un criterio orgánico o material positivo y puro para conceptuar cada una de las funciones: es necesario buscar un criterio mixto, que combinando elementos de uno y otro tipo pueda finalmente ofrecer una noción útil, aunque resulte menos elegante que las demás”.[12]
En esa dirección, Jellinek sostiene, además, que una vez delimitada la función legislativa y la jurisdiccional, puede designarse como administrativa toda la restante actividad del Estado: toda función que no sea ni legislativa ni jurisdiccional, es administrativa.[13]
No obstante, y en contraposición a la tesis sustentada por Jellinek, considero que tal cuestión sería válida en esquemas anteriores que han sido paulatinamente superados a través de los cambios producidos en la mayoría de sistemas constitucionales de la región, en los cuales todos los órganos del Estado se encontraban estrictamente inmersos en uno de los tres poderes clásicos (legislativo, ejecutivo y judicial), pues con la creación constitucional de órganos autónomos e independientes (órganos extrapoderes)[14] con roles y funciones específicas —en procura de combatir los males del hiperpresidencialismo y perfeccionar la teoría clásica de la separación de poderes— surgen entonces lo que Fernández Ruíz denomina “funciones emergentes” o “funciones secundarias”, entre ellas, la electoral.
Sobre el abordaje conceptual de función electoral encontramos en la doctrina dos teorías en conflicto. Por un lado, tenemos la del sufragio como función electoral y, en concordancia con ella, entender al electorado como un órgano del Estado que desempeña una función; por otro, aquella que considera el sufragio como un derecho y no como una función, de ahí que la función electoral sea desplegada por un órgano estatal.
Así, Hostos, quien comparte la teoría del sufragio como función electoral, señala:
“Ninguno de los tres llamados poderes que hasta hoy reconoce la ciencia constitucional, se pone en actitud de manifestarse o ejercerse, mientras no se realice un acto de la soberanía mediante el cual se elija y constituya el personal que ha de representar al soberano en el ejercicio de sus facultades legislativas, ejecutivas y judiciales. No pudiendo operar esos mal llamados poderes si antes no se ha designado a los individuos que han de ejercerlos por delegación, claro que es el acto de delegar y designar a los encargados de sus operaciones es anterior a ellos. Y que ese acto preliminar es acto de poder, manifestación de poder, función de poder[15], puesto que de él dimanan la legitimidad y posibilidad de las demás operaciones del poder social”.[16]
En similar orden de ideas, Pérez Corti señala que la función electoral hace referencia a “la potestad cumplida por el cuerpo electoral de un Estado o nación, con el objeto de otorgar o revisar mandatos electorales, así como también para participar en los procesos decisionales a cargos del gobierno”[17]. En resumidas cuentas, lo que nos pretende indicar este autor es que, al ser “el electorado” el titular de la voluntad popular desde el punto de vista jurídico, “es en quien se hace formal y teóricamente residir el denominado poder electoral”[18] y, por ende, la función electoral. Esta idea lo conduce a concluir que no es correcto asimilar la función electoral con nociones tales como de órgano o procedimientos electorales.
Sin embargo, al mismo tiempo reconoce que es imposible ignorar la necesidad de contar con un procedimiento y un órgano estatal que garantice la adecuada manifestación de la voluntad popular, es decir, que “el ejercicio de la función electoral depende de un proceso y de un organismo de base normativa a los fines de garantizar el debido proceso electoral por el que debe transitar la decisión popular[19]”, y que además “sin la intervención activa estas estructuras y procedimientos estatales, de carácter esencialmente instrumentales, la actuación de tal función [la electoral] no sería posible, no al menos con las garantías y certezas que impone la democracia contemporánea”.[20]
En contraposición a estas posturas, sustentadas en la teoría del sufragio como función, FAYT considera que el sufragio “consiste en el derecho político que tienen los miembros del pueblo del Estado de participar en el poder como electores y elegidos, es decir, el derecho de formar parte del cuerpo electoral y, a través de éste, en la organización del poder”.[21]
Por su parte, Bidart Campos apunta que el cuerpo electoral ni si quiera constituye una colectividad dotada de personalidad, sino que se limita a ser un conjunto de individuos con capacidad electoral activa, a quienes se le puede atribuir una actividad electoral al momento en que materializan su capacidad electoral (ya sea activa o pasiva), pero esto no puede entenderse como una función estatal. [22]
De igual modo, Biscaretti niega que el cuerpo electoral forme un órgano estatal por sí mismo, y que pesar de que la actividad electoral sea pública, no la concibe como función estatal, debido a que los electores no actúan en nombre del Estado, sino en el suyo propio.[23] En términos similares, Fernández Ruíz nos refiere que “la acción del ciudadano consistente en votar en las elecciones para elegir a los ocupantes de ciertos cargos públicos implica el ejercicio de un derecho y el cumplimiento de un deber, mas no del ejercicio de la función pública electoral, que debe encomendarse a un órgano del poder público”.[24]
En consecuencia, este autor nos sugiere una aproximación conceptual de función pública electoral –a la cual nos suscribimos– puntualizando que la misma “atribución asignada a organismos u órganos del Estado[25], consistente en organizar y conducir el proceso electoral mediante el cual se designa a quienes hayan de ocupar determinados cargos públicos”.[26] Así, por ejemplo, la Constitución de Ecuador, la cual dedica el capítulo sexto a la “función electoral”, se suscribe a la teoría de la función electoral a cargo de un órgano estatal, señalando que:
“Art. 217.- La Función Electoral garantizará el ejercicio de los derechos políticos que se expresan a través del sufragio, así como los referentes a la organización política de la ciudadanía. La Función Electoral estará conformada por el Consejo Nacional Electoral […].
De lo anterior podemos perfectamente observar que la Constitución de Ecuador le atribuye la función electoral a sus órganos electorales para que sean estos quienes lleven a cabo el desarrollo del proceso electoral, estableciendo las garantías idóneas que permitan el ejercicio libre del sufragio, tanto en su vertiente activa (elegir), como pasiva (ser elegible).
En ese tenor, y luego de haber sentado las bases doctrinales respecto a la función electoral, debemos satisfacer la interrogante planteada más arriba enfatizando que la función que desempeña la Junta Central Electoral en el sistema constitucional vernáculo es la electoral, lo cual puede inferirse implícitamente del texto de los artículos 211[27] y 212[28] de la Constitución dominicana, los cuales desarrollan y delimitan su competencia fundamental en la dinámica estatal.
Por todo lo antes expuesto, resulta ostensible arribar a la conclusión de que la función electoral enfatiza en un conjunto de derechos fundamentales disimiles a aquellos que se involucran en la función administrativa que ejercen los demás órganos administrativos que forman el universo de la administración publica: los políticos electorales.
Es de rigor subrayar, además, que la Junta Central Electoral es un órgano constitucional autónomo o extrapoder, creado directamente por la Constitución y dotado de autonomía funcional, administrativa y financiera; así lo ha considerado nuestro máximo intérprete constitucional en la sentencia TC/0305/14, al considerar:
“….la competencia fundamental de la Junta Central Electoral es “organizar y dirigir las asambleas electorales para la celebración de elecciones y de mecanismos de participación popular”; que es el órgano superior del registro civil y la cédula de identidad y electoral y que, además, ha sido configurado como un órgano constitucional autónomo o extrapoder, conforme a las siguientes características: a) se encuentra investido de independencia técnica, administrativa, financiera y presupuestaria; b) goza de personería jurídica propia; c) es un ente de carácter colegiado; d) posee iniciativa legislativa en materia electoral, y e) tiene capacidad reglamentaria en los asuntos de su competencia”.[29]
En esa misma línea de pensamientos, en la referida sentencia se establecieron las características que gozan los órganos constitucionales autónomos o extrapoder, las cuales que encasillan perfectamente en la Junta Central Electoral:
“Preciso es señalar que los órganos extrapoder son creados directamente por la Constitución para actualizar y perfeccionar el principio de la separación de los poderes, los cuales surgen de la necesidad de separar determinadas funciones públicas de los procesos normales de gobierno. En ese sentido:
A.Constituyen órganos fundamentales del Estado, pues están situados en el vértice de la organización política, en posición de relativa paridad e independencia respecto de los poderes públicos tradicionales;
B.Escapan a toda línea jerárquica y a los controles de vigilancia y tutela jurídica de la autoridad rectora de la Administración Pública;
C.Reciben directamente de la Constitución el estatus y competencias esenciales que definen su posición institucional en la estructura del Estado;
D.Concretan externamente las formas de gobierno y el Estado manifiesta a través de ellos su voluntad con la máxima eficacia formal; y
E.Los parámetros bajo los cuales ejercen sus funciones no pasan por los criterios inmediatos del momento, sino que, al ser órganos troncales o supremos, preservan el equilibrio institucional de la República y participan con los poderes tradicionales en la dirección política del Estado”.[30]
Luego de haber desarrollado la realidad que nos presenta la función electoral, y su marco de actuación a través de los órganos electorales, así como la naturaleza jurídica-constitucional de la Junta Central Electoral, estamos en condiciones entonces para arribar a una aproximación conceptual de acto electoral, las cuales están enlazadas intrínsecamente como veremos a continuación.
III.Teoría del acto electoral a la luz de la doctrina y la jurisprudencia
De entrada, debemos dejar por sentado que en el ordenamiento jurídico dominicano no existe ninguna disposición de carácter normativo que realice tan siquiera una ligera referencia al acto electoral como figura jurídica; por ello, acudiré directamente a la doctrina especializada en materia electoral, así como a los criterios jurisprudenciales de las jurisdicciones electorales de Iberoamérica, para así lograr sentar las bases de lo que podría ser una aproximación teórica del acto electoral. Además, es válido puntualizar que en otras jurisdicciones el acto electoral también ha sido denominado como acto administrativo electoral, tal y como veremos más adelante.
Para Fernández Ruíz se trata de “una manifestación de voluntad realizada por un órgano o autoridad electoral en el ejercicio de una función pública electoral[31]”[32]. De ahí que la función que esté ejerciendo el órgano al momento de la elaboración del acto, así como su calidad —otorgada por el constituyente o por el legislador—, son presupuestos indispensables con los que debe contar todo acto que se considere “electoral” o “administrativo electoral”.
Bajo tales premisas, una propuesta conceptual del acto electoral podría ser toda declaración unilateral de voluntad realizada en ejercicio de la función electoral por la administración electoral, que produce efectos jurídicos directos, individuales e inmediatos frente a terceros.[33]
Sobre la necesidad de la creación de efectos jurídicos como elemento indispensable para la concreción del acto electoral, el TSE en la sentencia TSE-637-2020 ha realizado importantes distinciones respecto a los actos preparatorios o de trámite (que no constituye en sí mismo un acto electoral) y los actos electorales, precisando:
“(…) que la acción realizada por una organización política reconocida tendente a la estructuración o articulación de una propuesta de candidaturas a cargos electivos, constituye un acto partidario preparatorio o de trámite que en sí mismo no genera efectos jurídicos ni oponibilidad a terceros, ni es por ello susceptible de vulnerar derechos político-electorales. Y es que, en puridad, la propuesta de candidaturas, aisladamente considerada, tiene por única función sentar las bases sobre las cuales ha de concretarse el acto electoral definitivo a cargo del órgano de administración electoral correspondiente, que rechaza o admite la propuesta respectiva. De modo que es este último acto, esto es, la decisión de admisión o rechazo por parte del ente competente, el que tiende a generar efectos jurídicos y a incidir en los derechos y las situaciones jurídicas de los actores involucrados; consecuentemente, es el acto electoral definitivo y no el acto preparatorio o de trámite, el que es pasible de impugnación”.[34]
Asimismo, el Consejo de Estado de Colombia en su sentencia núm. 2014-00110 coloca de relieve algunas diferencias entre el acto administrativo y el acto electoral, precisando categóricamente lo siguiente:
“El acto electoral, entendido como la materialización de la voluntad popular emanado del ejercicio de la función electoral, tiene una naturaleza autónoma y especial que lo distingue del acto administrativo, cuyo origen reside en el ejercicio de la función administrativa[35]. Para explicar esta diferencia, se requiere inicialmente distinguir la función electoral de la administrativa. La función administrativa tiene como característica esencial la de concretar, mediante su actividad, los fines del Estado, principalmente el de satisfacer las necesidades públicas. La función electoral, por su parte, tiene como fin la elección de representantes en las otras ramas del poder público o sus titulares, de manera directa o indirecta, en otras palabras, su propósito es concretar la democracia participativa y el diseño institucional, entre otros”.[36]
Y continúa explicando:
“En ese sentido, si bien se puede entender que una es subespecie de la otra, los actos que se producen en ejercicio la función electoral, por su misma naturaleza, no pueden ser asimilables en el procedimiento de formación a los actos administrativos en ejercicio de la función administrativa, pues si bien es cierto que el acto electoral tiene algunos rasgos de éste, no por ello pueden ser catalogados como idénticos. Aquel tiene su génesis en la democracia participativa y en un derecho fundamental de carácter político: el de elegir o ser elegido[37] (…) y no en la mera y simple expresión de la voluntad de la administración derivada del ejercicio de dicha función. (…) el acto electoral puede diferenciarse del acto administrativo, por lo menos, en los siguientes aspectos: en cuanto al procedimiento para su formación; respecto de los sujetos que intervienen en su expedición; y, por último, en lo que concierne a su finalidad”.[38]
Por estas razones, al ser la Junta Central Electoral el órgano encargado de desempeñar la función electoral, sus manifestaciones, desplegadas a través la actividad electoral, constituyen actos electorales. Esto implica que el régimen de impugnación (control jurisdiccional) de estas actuaciones sea distinto de aquellas actividades que realizan los órganos administrativos, más aún en aquellos estados donde existe un modelo de justicia electoral especializado con un órgano jurisdiccional responsable de la tutela de los derechos políticos electorales, siendo estos la espina dorsal de los actos electorales.
IV.Sobre lo contencioso electoral
Al igual que los dos conceptos hasta ahora desarrollados, en la legislación electoral dominicana no existen precisiones conceptuales sobre lo contencioso electoral. Esto ha provocado que se tienda a considerar —en términos genéricos— como tal cualquier conflicto judicial que involucre, ya sea al órgano administrativo electoral, a una organización política o a algún ciudadano que participe en la obtención de un puesto de elección popular.
Lo anterior no está lejos de la realidad, pues, como la mayoría de conceptos en derecho, el término contencioso electoral también goza de dos acepciones para su entendimiento. En sentido amplio —la cual es la más difundida por los operadores del sistema—, hace referencia a los diversos medios jurídicos-técnicos de impugnación o control de los actos y procedimientos electorales, ya sea que se sustancien ante un órgano de naturaleza administrativa o jurisdiccional, para garantizar la regularidad de las elecciones y que éstas se ajusten a derecho, corrigiendo eventuales errores o infracciones a la normativa electoral.
Por otro lado, también existe una acepción de contencioso electoral más restringida, la cual está estrechamente vinculada con la noción de proceso[39]. Esta comprende exclusivamente los medios procesales de control de la regularidad de los actos y procedimientos electorales, esto es, el conjunto de controles o impugnaciones estrictamente jurisdiccionales frente a actos y procedimientos electorales.
Al hilo de lo antes planteado, la identificación de una teoría adecuada sobre lo contencioso electoral que sea compatible con la realidad que nos ofrece el ordenamiento electoral dominicano, no es una tarea ociosa. Esto así en virtud de que la relevancia jurídica que supone este ejercicio se encuentra enlazada intrínsecamente con la delimitación de las competencias constitucionales del Tribunal Superior Electoral (TSE).
De ahí que el artículo 214 de la Constitución establezca que el TSE “es el órgano competente para juzgar y decidir con carácter definitivo sobre los asuntos contencioso electorales[40] y estatuir sobre los diferendos que surjan a lo interno de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos o entre éstos”. De esta disposición constitucional podemos observar que el TSE no solo es competente para resolver conflictos intrapartidarios o a lo interno de las organizaciones políticas, sino también para juzgar todo lo que se derive del concepto analizado en este apartado.
En ese sentido, otro aspecto que sin dudas también coloca de relieve la necesidad conceptual de lo contencioso electoral lo constituye el artículo 56 de la Ley 1494, que instituye la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de fecha nueve (9) de agosto de 1947, disposición esta que fue totalmente omita por los precedentes del TC respecto al tema:
“Las cuestiones contencioso-electorales, de ajuste de cuentas oficiales y reclamaciones contra el Estado, de expropiación pública y de seguros sociales, deben ser conocidas por las jurisdicciones esenciales ya establecidas y no estarán bajo la competencia del Tribunal Superior Administrativo”.
Como podemos observar, la disposición transcrita es determinante en establecer que el Tribunal Superior Administrativo no es competente para conocer sobre los asuntos contenciosos electorales, sino que estos estarán a cargo de las jurisdicciones especiales ya existentes. De manera que esta norma (aún vigente) habilita al Tribunal Superior Electoral, como jurisdicción especializada, a juzgar todo lo que se derive de lo contencioso electoral que, como ya hemos planteado, abarca los diversos medios jurídicos-técnicos de impugnación o control de los actos y procedimientos electorales emitidos por el órgano administrativo electoral.
De ahí que, si asumimos la noción de contencioso arriba planteada, arribaremos a la conclusión de que es el TSE (y no el TSA) el órgano jurisdiccional competente para ejercer el control de los actos dictados por la JCE en sus funciones electorales que impacten el sistema electoral y, a su vez, sean susceptibles de vulnerar derechos políticos electorales. Pues, en razonamientos del TC, “la jurisdicción contencioso electoral es compete proteger de manera eficaz el derecho al sufragio, es decir, el derecho a elegir y ser elegible”.[41]
Un aspecto interesante respecto a la discusión es que en el torneo electoral de 2020 la Junta Central Electoral dispuso mediante un acto electoral que las organizaciones políticas solo podían acreditar un solo delegado ante los colegios electorales, tomando en cuenta el nivel presidencial. Sin embargo, resulta que no todas las organizaciones políticas llevan candidatos en el nivel presidencial, de manera el acto les impedía fiscalizar el proceso ante las mesas electorales de sus candidaturas[42]. Este acto fue impugnado ante el Tribunal Superior Electoral, y respecto a su competencia consideró lo siguiente:
“La resolución cuestionada concierne a la organización de la jornada electoral, específicamente al procedimiento para la acreditación de los delegados de los partidos políticos ante los colegios electorales, de manera que se trata de un genuino acto electoral. En atención a lo expuesto, resulta evidente que en la especie se trata de un asunto contencioso electoral, cuya competencia recae, por mandato constitucional, en este Tribunal Superior Electoral[43]. En efecto, el impetrante ha sometido a consideración de esta Corte la impugnación de una resolución adoptada por la máxima autoridad en organización de los procesos electorales con el propósito de regular la acreditación de delegados ante los colegios electorales y las juntas electorales. De modo, pues, que se está ante el combate a un genuino acto electoral, que despliega sus efectos sobre los partidos políticos y que se agota con la conclusión de la jornada electoral.[44]
Del análisis de los razonamientos desarrollados por el TSE para retener la competencia en ese caso en particular, se puede colegir dos ideas fundamentales: i) considerar la actuación de la JCE sobre los delegados políticos como un acto electoral susceptible de vulnerar derechos políticos electorales; y ii) enmarcar la impugnación del referido acto como un conflicto contencioso electoral para poder declarar su competencia.
V.Consideraciones finales
Respecto a las posibles soluciones para resolver la problemática expuesta a lo largo de este trabajo, se ha considerado como la única vía para dejar la discusión zanjada realizar una reforma legislativa y otorgar, expresamente, la competencia al Tribunal Superior Electoral. Pues, pese al Tribunal Constitucional haber sostenido el criterio de que el órgano competente para ejercer el control jurisdiccional de las actuaciones administrativas de la Junta Central Electoral es el Tribunal Superior Administrativo, no cerró las puertas para que tal facultad pueda ser incluida por la vía legal.
Lo anterior queda evidenciado en las conclusiones arribadas por la jurisdicción constitucional en el ya citado precedente TC/0282/17, “las decisiones y actos que emite la Junta Central Electoral (JCE) en el procedimiento de reconocimiento de los partidos y organizaciones políticas, al ser de naturaleza administrativa, y en ausencia de una atribución legal expresa[45], no pueden ser impugnados ante el Tribunal Superior Electoral, sino ante la jurisdicción contencioso-administrativa”. Sobre esto también se ha argumentado que el acto que otorga o rechaza la personería jurídica a una organización política es distinto a cualquier otro que dicta la JCE, debido a que el mismo es de “naturaleza administrativa”, pero no, este tipo de acto no es diferente de aquel que rechaza o acepta una candidatura, ni de aquél que dispone el orden de la boleta electoral, ni mucho menos del que dispone le contribución económica, esto es así por dos razones principales: i) todos −sin excepción− son susceptibles de vulnerar derechos políticos electorales, de ahí que no pueden estar exentos de control jurisdiccional; ii) los actos mencionados, en su integralidad, nacen como consecuencia del desempeño de la función electoral.
Sin embargo, no considero necesaria tal reforma para que esas competencias sean reconocidas al TSE como órgano jurisdiccional idóneo para ejercer el control de las actuaciones de la JCE en materia electoral. Esta afirmación la sostengo en base a las competencias implícitas que el mismo TC les ha reconocido a los órganos constitucionales autónomos o extrapoder (como lo es el TSE) y sobre los conceptos que hasta aquí se han desarrollado, veamos:
“Las competencias constitucionales que ha de tutelar el Tribunal Constitucional no pueden interpretarse en sentido restrictivo, sino que han de abarcar tanto las competencias fundamentales expresamente señaladas en las Constitución, como las competencias accesorias e instrumentales que implícitamente se deriven de aquellas”.[46]
“Por ello, la Constitución reconoce tres manifestaciones esenciales (funcional, administrativa y presupuestaria) de las que emergen implícitamente un conjunto de competencias accesorias e instrumentales indispensables para el desempeño eficaz de las competencias fundamentales atribuidas al órgano. Son accesorias, las competencias sustantivas implícitas ligadas indisolublemente a las competencias fundamentales; e “instrumentales, las competencias que sirven de medio para el ejercicio de una competencia fundamental o accesoria atribuida al órgano en cuestión”.[47]
Entonces, de conformidad con lo planteado por el Tribunal Constitucional en el citado precedente, si se ha considerado que la jurisdicción contencioso electoral es compete proteger de manera eficaz el derecho al sufragio, es decir, el derecho a elegir y ser elegible[48], y a su vez, esta jurisdicción constituye uno de los órganos constitucionales autónomos o extrapoder creados por el constituyente de 2010, ¿La competencia del control jurisdiccional de las actuaciones de la JCE no se derivaría implícitamente de la misión principal del Tribunal Superior Electoral que es la protección del derecho a elegir y ser elegible? Considero que sí; la conclusión arribada por el Tribunal Constitucional dominicano sobre esta cuestión es insostenible jurídicamente, podría justificarse en esquemas estatales en los cuales no existen jurisdicciones contenciosas electorales, República Dominicana no es uno de ellos.
[1] Con relación a la atipicidad del conflicto de competencias en cuestión, el Tribunal Constitucional en el precedente TC/0287/17, estableció que: “…este tribunal constitucional advierte que el conflicto del que se encuentra apoderado no se aviene a los parámetros típicos del conflicto de competencia, en sus variantes positivo (cuando los órganos se disputan las mismas competencias) o negativo (cuando los órganos se niegan a asumir una competencia o atribución constitucional), sino que la pretensión del accionante consiste en proteger sus competencias administrativas, establecidas por la Constitución, de la supuesta intromisión contralora de un órgano jurisdiccional que ella considera incompetente. Estamos así en presencia de lo que la doctrina y jurisprudencia comparada han bautizado como conflicto competencial atípico”.
[2] Estos aspectos serán abordados más adelante.
[3] Véase, por todas: República Dominicana. Tribunal Constitucional, sentencias TC/0282/17, TC/0082/18 y TC/624/18.
[4] República Dominicana. Constitución de la República, Gaceta Oficial no. 10805 del 10 de julio de 2015, artículo 212, párrafo II.
[5] República Dominicana. Constitución de la República, Gaceta Oficial no. 10805 del 10 de julio de 2015, artículo 212.
[6] J. Orozco, «Justicia electoral». Diccionario Electoral, ed. por Instituto Interamericano de Derechos Humanos (San José, IIDH, 2017), pp. 611-631.
[7] Gordillo plantea que no hay separación de poderes sino de funciones, debido a que el poder es uno solo. Cfr. Agustín Gordillo, Tratado de derecho administrativo y obras selectas, Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2013.
[8] Heras, Xifras. «Consideraciones sobre la función política». Dialnet. Acceso el 13 de abril de 2021. https://dialnet.unirioja.es/
[9] Cursivas nuestras.
[10] Raymond Carré de Malberg, Teoría General del Estado, México, Fondo de Cultura Económica, 2001.
[11] Jorge Fernández Ruíz, Tratado de Derecho electoral, México, Porrúa, 2010, p. 511.
[12] Agustín Gordillo, Tratado de derecho administrativo y obras selectas, p. 6.
[13] Georg Jellinek, Teoría general del Estado, México, Compañía Editorial Continental, 1958, p. 497.
[14] Para ampliar, consúltese las sentencias TC/305/14, TC/0001/15, TC/0282/16, TC/0082/18, dictadas por el Tribunal Constitucional dominicano.
[15] Cursivas nuestras.
[16] Eugenio María de Hostos, Lecciones de Derecho Constitucional, Santo Domingo, ONAP, 1980, p. 235.
[17] José Pérez Corti, «Democracia, elecciones y función electoral», Revista de la Facultad de Derecho de México, n. 278 (2020), p. 605.
[18] Ibídem, p. 606.
[19] Ibídem, p. 607.
[20] Ibídem, p. 608.
[21] Carlos Fayt, Sufragio de la representación política, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1963, p.7.
[22] Germán Bidart Campos, El derecho constitucional del poder, Buenos Aires, Ediar, 1967, p. 143
[23] Paolo Biscaretti di Ruffia, Derecho constitucional, Madrid, Tecnos, 1973, p. 320.
[24] Fernández Ruíz, Tratado de derecho electoral, p. 519.
[25] Cursivas nuestras.
[26] Ibidem, p. 519
[27] Art. 211.- Las elecciones serán organizadas, dirigidas y supervisadas por la Junta Central Electoral y las juntas electorales bajo su dependencia, las cuales tienen la responsabilidad de garantizar la libertad, transparencia, equidad y objetividad de las elecciones
[28] Art. 212.- La Junta Central Electoral es un órgano autónomo (…), cuya finalidad principal será organizar y dirigir las asambleas electorales para la celebración de elecciones de mecanismos de participación popular establecidos en la presente Constitución y las leyes.
[29] República Dominicana. Tribunal Constitucional, sentencia TSE/0305/14, de fecha 22 de diciembre de 2014, párrafo 11.4, p. 25.
[30] República Dominicana. Tribunal Constitucional, sentencia TC/0305/14, de fecha 22 de diciembre de 2014, párrafo 11.5, p. 26.
[31] Cursivas nuestras.
[32] Fernández Ruíz, Tratado de derecho electoral, p. 509.
[33] Fíjese que los elementos para la construcción conceptual planteada son similares a los dispuesto por el legislador en el artículo 8 de la Ley 107-13 sobre el acto administrativo, con la diferencia de que el acto electoral debe nacer del ejercicio de la función electoral y provenir del órgano que la ostente.
[34] República Dominicana. Tribunal Superior Electoral, sentencia TSE-637-2020, de fecha 20 de mayo de 2020.
[35] Cursivas nuestras.
[36] Colombia. Consejo de Estado, sentencia núm. 2014-00110, de fecha 19 de marzo de 2015.
[37] Cursivas nuestras.
[38] Ibidem.
[39] J. Orozco, «El contencioso electoral/La calificación electoral». Derecho electoral latinoamericano: un enfoque comparativo, ed. por Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM (Ciudad de México, UNAM, 2019), pp. 1179-1363.
[40] Subrayado añadido.
[41] República Dominicana. Tribunal Constitucional, sentencia TC/0624/18, de fecha 10 de diciembre de dos mil dieciocho (2018).
[42] El Tribunal Superior Electoral arribó a la conclusión de modificar el acto y disponer que las organizaciones políticas puedan acreditar un delegado ante las en cada uno de los colegios electorales adscritos a la demarcación de su candidatura, independientemente del nivel de elección.
[43] Cursivas nuestras.
[44] República Dominicana. Tribunal Superior Electoral, sentencia TSE-681-2020, de fecha 23 de junio de dos mil veinte (2020).
[45] Cursivas nuestras.
[46] República Dominicana. Tribunal Constitucional, sentencia TC/0305/14, de fecha 22 de diciembre de dos mil catorce (2014), párrafo 9.5.
[47] República Dominicana. Tribunal Constitucional, sentencia TC/0305/14, de fecha 22 de diciembre de dos mil catorce (2014), párrafo 11.8.
[48] República Dominicana. Tribunal Constitucional, sentencia TC/0624/18, de fecha 10 de diciembre de dos mil dieciocho (2018).
